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15 de octubre, 2019

¿En Estados Unidos el gasto en defensa es demasiado alto, demasiado bajo o se encuentra en el nivel óptimo?

U.S. Navy guided-missile destroyer USS Porter (DDG 78) sails in the Bosphorus, on its way to the Mediterranean Sea, in Istanbul, Turkey, August 16, 2019. REUTERS/Murad Sezer - RC1592967510

Los Vitales

Hay importantes desacuerdos respecto de si Estados Unidos asigna demasiado o demasiado poco a su presupuesto de defensa, en parte debido a que ambos bandos del debate utilizan estadísticas excesivamente simplificadas para respaldar sus posturas. Aunque el presupuesto de defensa estadounidense es grande en relación con el de otros países y órganos federales, es modesto si se lo ve como una fracción de la economía nacional, en comparación con los niveles de la época de la Guerra Fría. A fin de comprender verdaderamente el tema del gasto es preciso ir más allá del presupuesto de defensa y considerar en qué se gastan los fondos.

  • Si bien en la actualidad el presupuesto militar estadounidense supera en 3 a 1 a lo que gasta China en ese rubro y en más de 10 a 1 al de Rusia, es preciso mirar más allá de las dimensiones de los presupuestos de defensa en sí.
  • El gasto en defensa proyectado para el ejercicio 2020 por el gobierno del presidente Trump es sólo un 15% superior al de todo el gasto público federal y representa cerca del 3,2% del PIB. Durante las décadas de la Guerra Fría el gasto nacional en materia de defensa fue, en promedio, de un 5 a un 10 por ciento del PIB.
 

Los Detalles

¿Estados Unidos gasta demasiado o demasiado poco en defensa? ¿Por qué es que su actual presupuesto militar, aun si se excluyen los costos correspondientes a Irak y a Afganistán, es mayor que el promedio de la época de la Guerra Fría (expresado en valores reales en dólares) y supera en 3 a 1 al de China y en más de 10 a 1 al de Rusia? ¿Cuál es el motivo por el cual acreditados y serios analistas de política exterior suelen alegar que en los años venideros el presupuesto debe seguir aumentando a un ritmo más rápido que el de la inflación? E independientemente de si sus dimensiones son excesivas, ¿cómo pueden evaluarse las declaraciones que se efectúan sobre el presupuesto de defensa?

En primer lugar puede resultar útil colocar estas cuestiones en un contexto presupuestario.

  • En 2020 el gobierno del presidente Trump proyectó que el gasto federal estadounidense representaría aproximadamente 4,7 billones de dólares de los 22,4 billones de dólares que, según lo previsto, alcanzaría la economía del país. El gasto a nivel estatal y local representa cerca de otros 3 billones de dólares del PIB (producto interno bruto). En su conjunto estas cifras indican que todo el gasto público en Estados Unidos representa casi un 35 por ciento del PIB.
  • La propuesta de defensa para el ejercicio 2020 solicitada y proyectada por el gobierno del Presidente Trump, de aproximadamente 750.000 millones de dólares para gastos en ese rubro y 726.000 millones en erogaciones programadas, representa poco más del 15 por ciento del total del gasto público federal, es decir, el 10 por ciento de todos los tipos de gasto público combinados y cerca del 3,2 por ciento del PIB. Este presupuesto nacional de defensa estadounidense no incluye la totalidad de las actividades importantes del gobierno que, en efecto, inciden en el ámbito de la seguridad del país. No incluye al Departamento de Asuntos de los Excombatientes, a la diplomacia, a la asistencia a otros países, ni a las operaciones del Departamento de Seguridad Nacional. No obstante, incluye al Departamento de Defensa, a la comunidad de inteligencia nacional y las actividades del Departamento de Energía relacionadas con armas nucleares.

Un breve comentario relativo al contexto estratégico.

Uno de los motivos de las grandes dimensiones del presupuesto de defensa es que nuestra expectativa es que las fuerzas militares estadounidenses tengan la capacidad de hacer muchas cosas al mismo tiempo. La Estrategia Nacional de Defensa de 2018 vislumbra la capacidad de llevar a cabo varias misiones en forma simultánea: mantener una fuerte disuasión nuclear, proteger a la nación de ataques misilísticos, aéreos, terroristas y de otros tipos, vencer a China y a Rusia en el combate convencional al tiempo que se disuade a Corea del Norte, y mantener el ímpetu de la “guerra contra el terrorismo”. Este programa de EE.UU.  es mucho más ambicioso que el que tuvo el país durante la mayor parte de los 30 años transcurridos desde la caída del muro de Berlín, cuando sus principales prioridades estratégicas implicaban el alistamiento para una posible guerra de dos frentes contra países como Irak y Corea del Norte.

Volvemos entonces a la gran pregunta: ¿cuánto es suficiente? En el debate político estadounidense las respuestas a este interrogante suelen simplificarse de manera excesiva y deficiente, a menudo por quienes tienen intenciones de hacer que el presupuesto de defensa parezca alto o bajo. Si bien es posible que muchos de los argumentos comúnmente expresados por los proponentes o los críticos del presupuesto de defensa sean fácticamente correctos, también pueden inducir a serios errores y, en efecto, suelen apuntar en diferentes direcciones normativas, por lo que constituyen pautas  muy deficientes para los decisores.

Por ejemplo, muchos de los que defienden la magnitud del gasto del Pentágono generalmente indican que, si se tienen en cuenta criterios históricos,  en las últimas décadas dicho gasto ha representa do una fracción modesta de la economía nacional. Durante la década de 1960 el gasto nacional en defensa representó, en promedio, de un 8 a un 9 por ciento del PIB, incluidos los costos correspondientes a guerras y a armas nucleares. En la década de 1970 comenzó  aproximadamente en un 8 por ciento, y se redujo a poco menos del 5 por ciento del PIB. Durante la expansión de Reagan en la década de 1980 llegó al 6 por ciento del PIB, antes de sufrir un leve declive en el periodo de finalización de la Guerra Fría. En el primer mandato de George W. Bush esa cifra llegó al 4 por ciento en 2005; se quedó en ese nivel hasta 2007 y aumentó al 4,5 por ciento en 2009. Si bien se redujo gradualmente durante la mayor parte del mandato de Obama, registró un pequeño aumento al principio del gobierno de Trump, superando apenas el 3 por ciento del PIB, incluidos los costos de guerra y de armamento nuclear del Departamento de Energía (aunque se excluye el gasto del Departamento de Asuntos de Excombatientes en sí, de más de 200 mil millones de dólares). Desde este punto de vista los niveles actuales parecen moderados.

En cambio, los críticos del presupuesto del Pentágono suelen señalar que representa más de un tercio de la totalidad del gasto militar mundial y tres veces más que el de China, la segunda potencia militar del mundo. Por otro lado, notan que la estimación para 2020 del gasto discrecional en materia de seguridad nacional, de más de 700.000 millones  de dólares, superará los 515.000 millones de dólares correspondientes al gasto promedio (ajustado por inflación) del periodo de la Guerra Fría, expresado en moneda de 2020. Por otro lado, indican que palidece en comparación con el tamaño de las cuentas estadounidenses dedicadas a cuestiones diplomáticas y de ayuda a otros países, o a las relativas a seguridad nacional (cada una de ellas representa actualmente cerca de 50.000 millones de dólares por año).

Todas estas observaciones son simultáneamente verdaderas y pueden utilizarse para abogar por un mayor o menor gasto en defensa. En consecuencia, resultan inconcluyentes en su conjunto. El presupuesto de defensa de EE.UU. es y continuará siendo grande en comparación con el de otros países, órganos federales e incluso otros periodos de la historia del país. No obstante, al mismo tiempo resulta modesto como fracción de la economía nacional, al menos si se lo contrasta con el de la época de la Guerra Fría. En tal sentido, aunque por un lado estas observaciones resultan informativas, terminan teniendo muy poca utilidad final para encuadrar las opciones en materia de políticas de defensa a futuro. Es preciso realizar un análisis más profundo al respecto.

El desafío que enfrentan quienes procuran entender el presupuesto de defensa radica en examinar en mayor detalle las formas en las que se gastan los fondos en ese rubro. Solamente después de eso podremos decidir si el presupuesto es excesivo o insuficiente. El reto consiste en identificar las misiones que no son necesarias, por un lado, y las que reciben un financiamiento deficiente, por el otro, además de los armamentos que son demasiado caros o redundantes frente a los que pueden ser imperativos y que incluso resultan abandonados en los planes actuales, así como las prácticas empresariales ineficientes en materia de defensa, entre otros elementos. Se trata de un proceso complicado.

Debemos cuidarnos de las declaraciones simples relativas al presupuesto de defensa. Dependiendo de quién se exprese, uno podría imaginarse un candidato presidencial estadounidense que proponga un presupuesto de defensa que podría ser de 600.000 millones de dólares para 2021 y de cerca de 800.000 millones de dólares más allá de esa fecha. Incluso si nos ajustamos a los estándares de Washington y de Estados Unidos en general, esa posible discrepancia de 200.000 millones de dólares representa dinero real, y se traduce en grandes diferencias en las capacidades militares generales.