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People await the arrival of the caravan carrying the ashes of Fidel Castro in Las Tunas, Cuba, December 2, 2016. REUTERS/Carlos Barria - RTSUDOC
Artículo

Normalizaciones entre Estados Unidos y Cuba: una hoja de balance

Ted Piccone Cuba Posible
Nota del Editor:

Ted Piccone discuta el proceso de normalización entre Cuba y Estados Unidos. Escriba que aunque los resultados de estos procesos complejos no se conocen, algunos signos sugieren una lenta y dispareja, pero inevitable, conciliación que beneficiará a ambos países en los años venideros. Este artículo fue publicado originalmente por Cuba Posible.

Cuba y Estados Unidos están implicándose simultáneamente en, al menos, tres caminos de normalización: La relación diplomática bilateral anunciada el 17 de diciembre de 2014; los procesos nacionales que cada país emprende para socializar una normalidad en la presentación del nuevo liderazgo en Cuba; y el acuerdo sobre las viejas demandas de la diáspora cubana. Los resultados de estos procesos complejos no se conocen aún; sin embargo, algunos signos sugieren una lenta y dispareja, pero inevitable, conciliación que beneficiará a ambos países en los años venideros.

En los casi dos años, desde que los presidentes Raúl Castro y Barack Obama anunciaron conjuntamente la decisión de comenzar a normalizar las relaciones, después de cinco décadas de hostilidad y conflictos, los dos países han establecido un ritmo de progreso firme por múltiples arenas de acción. Una vez solucionado el obstáculo que rodeaba el encarcelamiento de los Cinco cubanos y del estadounidense Alan Gross, las relaciones diplomáticas se renovaron rápidamente. Se han desarrollado conversaciones regulares y bilaterales en materia de migración, entrada en vigor de leyes, anti-narcóticos, medio ambiente, ciencias marinas, salud pública y agricultura, entre otros, que conducen a acuerdos mutuos para una futura y extensa cooperación en beneficio de ambas naciones.

Más allá del proceso de la normalización oficial, al nivel de los Estados, la aproximación del 17 de diciembre de 2014 ha desatado una aún más importante dimensión de la normalización, si bien menos tangible. Una transformación psicológica que ha llevado a un cambio de posición, fundamentalmente en actores importantes a ambos lados del Estrecho de la Florida. Sabemos, por varias encuestas, que la opinión pública en Estados Unidos, incluyendo a los cubanoamericanos, es altamente positiva acerca del cambio en la política hacia Cuba.1 Las entidades comerciales, de construcción, de agricultura, de energía y sectores de la salud, están ávidas de explorar las nuevas oportunidades en la Isla. Los científicos, académicos, artistas, activistas ecológicos, abogados, y otros profesionales están encontrándose para intercambiar información y aprender de cada quien, aunque el progreso sea lento.

Sin embargo, lo más importante es que muchísimas familias cubanas que viven en Estados Unidos se están haciendo preguntas sólidas acerca de cómo apoyar mejor a sus seres queridos que dejaron en la Isla. Muchos escogen el camino del diálogo y la conciliación en lugar de mantener el embargo castigador. Otros, sin embargo, permanecen inflexiblemente opuestos a cualquier proceso de normalización que no requiera primero la salida de los Castro del poder, el establecimiento de comicios libres y justos, y el respeto a otros derechos políticos, y la resolución de reclamaciones o demandas de propiedad; todo lo cual son las condiciones bajo la ley vigente para levantar el embargo de Estados Unidos contra Cuba.

Aunque el resultado de los comicios en Estados Unidos hubiese sido diferente, resulta improbable que el Congreso levante el embargo a corto plazo, porque se considera que en la Isla solo se desarrolla un modesto cambio económico y político. No obstante, el clima global ha cambiado grandemente a favor de la apertura de nuevas puertas para resolver el problema histórico, y lograr que dos vecinos soberanos, que se cerraron en una larga relación disfuncional, puedan llevarse bien entre sí.

Por eso, cuando miramos atrás, a los últimos 22 meses, y los comparamos con los muchos años de relaciones congeladas, es justo afirmar que estamos en medio de un cambio que, exceptuando algún evento inesperado e improbable que descarrile el proceso, resulta irrevocable. En el centro de este proceso, los líderes de nuestros dos países han resuelto dejar de definirnos como el enemigo. En tal sentido, la directiva presidencial de política (PPD-43), lanzada el 14 de octubre de 2016, afirma: “nosotros no estamos buscando imponer un cambio del régimen en Cuba; en lugar de eso nosotros (…) respetamos que depende de los cubanos tomar sus propias opciones sobre su futuro”. Esto deberá ir liberando a ambas partes de las cadenas de hostilidades que casi condujeron a la guerra nuclear, y que progresivamente han probado que fueron poco realistas, anacrónicas y tragicómicas. Ello facilita que ambos países se muevan hacia un nuevo y mejor terreno de juego, basado en el respeto y la cooperación.

Al mismo tiempo, sin embargo, el trabajo de desenredar el daño causado por este enfrentamiento histórico tiene muchísimas millas que recorrer, y la carretera está llena de baches y desvíos. Para avanzar hacia una solución hará falta un liderazgo político sostenido y el apoyo de un electorado clave en ambos países. También requerirá una estrategia sofisticada por ambos lados y la clara decisión de defender lo obtenido, que muchos expoliadores, dentro de ambas sociedades, desean afectar para desestabilizar el proceso de normalización. Entre los diversos escenarios que podrían frenar este camino están: la interferencia al proceso de reforma en Cuba, una crisis migratoria, o un recrudecimiento del embargo. Brevemente recurriré a cada uno de estos obstáculos potenciales.

ADMINISTRANDO LA REFORMA EN CUBA

Cuando Raúl Castro inició una serie de importantes reformas socioeconómicas hace siete años se levantaron las expectativas en la Isla y en la comunidad internacional, de que Cuba se orientaría por el camino antes seleccionado por otros regímenes socialistas cerrados, de liberalizar la economía. Allá por el año 2012, después de mi primera visita a Cuba, supuse que el gobierno de Raúl Castro era serio en sus intenciones de mover el pueblo cubano desde una relación de dependencia completa con el Estado hacia una nueva era de responsabilidad individual y ciudadana, pero también que se movería en esa dirección de manera gradual (“sin prisa, pero sin pausa”, como ha dicho el Presidente).

Después de adoptar varias medidas para extender el sector privado en ciertas categorías limitadas, ofrecer más tierras para los agricultores privados y cooperativas, permitir a los negocios contratar empleados, y facilitar que estos puedan vender algunos bienes y servicios directamente a las empresas propiedad del Estado, el progreso se ha desacelerado a casi un paso arrastrado, y en algunas áreas se ha revertido; por ejemplo: el control de los precios de algunos artículos en el mercado.

El presidente Raúl Castro dio cuenta, en abril del año 2016, que solo el 21 por ciento de las 313 reformas adoptadas en 2011 (Lineamentos) habían sido completadas. Por otro lado, la dificultad de su aliado más cercano, Venezuela, ha conducido a recortes en el suministro subsidiado de petróleo y de electricidad. La campaña altamente aclamada a favor de la inversión extranjera directa, incluyendo la zona del puerto del Mariel, recién desarrollada, no ha avanzado en la aprobación de proyectos reales o actividades de la construcción, a pesar del fuerte interés internacional en el potencial de Cuba.2 Asimismo, otras reformas prometidas, como la eliminación de la distorsionada tasa de cambio dual, continúa siendo un asunto pendiente. No obstante, la economía turística se expande, para el beneficio de sectores importantes de la población (incluyendo el ejecutado por las Fuerzas Armadas y otras empresas estatales).

El proceso de reforma también se ha entorpecido en otras áreas. Los anteriores compromisos para intensificar consultas populares, fueron descartados este año cuando se reunió el VII Congreso del Partido Comunista de Cuba. Este adoptó un nuevo plan económico, reestructurando a partir de la crítica pública a los planes elaborados con antelación. También quedó descartada una sustancial reforma de la Ley Electoral, pues ella se limitará a ofrecer un poco más de competencia para la selección de candidatos locales. Estos delegados serán siempre de la total confianza del Comité Central y del Buró Político. El acceso a Internet se moverá hacia adelante, a paso lento, por miedo de perder el control del flujo de información. El control y la detención de disidentes se acrecentaron durante el año 2016. Y grupos trabajando dentro del sistema para introducir nuevas ideas y propuestas constructivas para modernizar el socialismo de Cuba, continúan funcionando en una zona gris dudosa, al riesgo de una ruptura burocrática o al cierre arbitrario.

Estos desarrollos, claro está, no ocurrieron en un vacío. Las triples etapas de transición que actualmente tienen lugar en Cuba ―la modernización económica, la preparación para la era post-Castro, y la normalización de relaciones con su enemigo histórico, Estados Unidos― son interdependientes y por ello (y con alguna suerte) mutuamente podrían reforzar un cambio positivo dentro de la Isla.

LA MIGRACIÓN

Cuba ya afronta una salida estable y preocupante de sus ciudadanos. Sobre el año 2015, por ejemplo, los cubanos que dejaron la Isla para entrar a Estados Unidos fueron, al menos, 46,086. Un incremento del 74,6 por ciento en relación con el 2014 (por las dos vías, la tierra y el mar).3 Dado que Cuba tiene un perfil demográfico envejecido, en el cual el 31,6 por ciento de la población tendrá 60 o más años para el 2030, y emigra constantemente su personal más apto, se reducirán los recursos laborales y se incrementará el costo de la asistencia social.4

No obstante, esto también aporta algo positivo, aunque aún no esté tan bien documentado. El flujo creciente de personas, dinero en efectivo, y de bienes entre cubanos de dentro y fuera de la Isla, están trayendo moneda dura, experiencia y energía empresarial para el país. Algunos de estos recursos se destinan a renovar residencias, expandir ofertas de hospedaje y desayuno, abrir al público negocios nuevos, y poner al día autos viejos. La decisión del presidente Obama, al inicio de su primera Administración, de remover las trabas para las emisiones de remesas de los cubanoamericanos para sus familias en la Isla, estimuló este flujo. Al igual, la decisión del gobierno cubano a inicios de 2013 de facilitar los viajes de los cubanos hacia el extranjero. Muchas de estas actividades no son registradas por las estadísticas oficiales, pero es razonable suponer que tienen una importancia positiva para la economía del cubano.

Otro factor crucial y determinante en el flujo de cubanos que salen al exterior, sin embargo, es el empujón de la economía titubeante, combinada con el tirón de bienestar y privilegio permitido solo para los cubanos que logran llegar a tierra de Estados Unidos. Sin embargo, por temor a que, con la normalización de las relaciones bilaterales, Estados Unidos pueda reducir o erradicar estos privilegios, se ha desatado una fuerte emigración. Esto ha generado que muchos, incluso cubanos establecidos en Miami, duden y demanden terminar con estos beneficios. Ellos argumentan que estos esperan el año requerido para obtener la residencia y luego comienzan a viajar a la Isla, algo que desdice de su condición de asilados políticos.

Dicha emigración podría incrementarse aún más. Si los cubanos afrontaran un colapso repentino de la economía (debido a la pérdida rápida de subsidios venezolanos), o finalizan los privilegios para la inmigración por parte de Estados Unidos, sin medidas que lo atenúen, los cubanos podrán llegar a huir en grandes proporciones hacia Florida y Texas, y esto dañaría el proceso de la normalización de las relaciones entre los dos países. En tal caso, Estados Unidos podría manejar dicha crisis, aunque con algunas dificultades, como le ocurrió al presidente Bill Clinton, pero los sentimientos políticos en contra de esa inmigración y de Cuba podrían conducir hacia una radical marcha atrás.

EL EMBARGO

En estos momentos, las facciones pro-embargo están en condiciones de forzar una intensificación del mismo, mientras que las fuerzas anti-embargo se debilitan ante la ausencia de ciertos cambios significativos en Cuba. Las propuestas en el Congreso para levantar el embargo gradualmente, por ejemplo, permitiendo a las compañías americanas ofrecer el crédito para las exportaciones agrícolas, para acabar con la prohibición de viajes de turismo a la Isla por parte de norteamericanos, son dignas iniciativas. Pero son rápidamente bloqueadas por líderes Republicanos y cubanoamericanos que insisten en poner tensión al embargo. Se insiste en prohibir cualquier compromiso de Estados Unidos con entidades cubanas del gobierno, operadas o controladas por las fuerzas militares o de seguridad. Dada la magnitud de la implicación del Ejército cubano en la economía de la Isla, esto dañaría los serios esfuerzos de Obama para estimular el intercambio y el comercio con la Isla. Por otro lado, la próxima Administración, en la Casa Blanca, probablemente no pondrá tantas energías en las acciones ejecutivas para debilitar el embargo; también es improbable priorizar una campaña de alto perfil para un levantamiento incondicional del embargo por parte del Congreso.

Durante la próxima fase de normalización, los ojos en Washington estarán en las acciones de Cuba, particularmente en tres aspectos:

1. La política de Raúl y su sucesor en el poder.

2. La solución de demandas sobre reclamaciones de propiedades.

3. Las condiciones de determinados derechos humanos en el país. Como vimos en el caso de Myanmar, hasta que el régimen militar no comenzó a aflojar las riendas del poder, permitiendo elecciones multipartidarias y medios de comunicación independientes, y soltando a los prisioneros políticos, no se logró en Washington el necesario consenso político para levantar las sanciones.

El poder de la diáspora cubana (aunque menguando), y la influencia continuada de los senadores Rubio, Menéndez, y Cruz en particular, es probable que sean los factores claves que conducirán al debate para debilitar o levantar el embargo. El gobierno cubano, sin duda, continúa insistiendo en que su sistema de gobierno y soberanía no está en la negociación y se resistirá a cualquier maniobra que se parezca a concesiones para levantar el embargo. Por consiguiente, el estancamiento de la política en contra del embargo, es probable que continúe durante algún tiempo.

LOS SIGUIENTES PASOS PARA LA NORMALIZACIÓN

Lograr la distención, luego de decenios de hostilidades, tomará años. Para el liderazgo cubano, la normalización con Estados Unidos trae consigo un nuevo reordenamiento de su estrategia, que utilizaba a Estados Unidos como el chivo expiatorio para sus propios problemas; aunque ciertamente Estados Unidos tiene parte de la culpa, pues ha hecho posible el establecimiento de esta estrategia por tanto tiempo. El exilio cubano, incluyendo a la importante segunda generación de líderes, va dejando atrás aquella profunda animadversión hacia los Castro. En ambos casos, puedo asegurar, el cambio ya ha comenzado y continuará revelándose de una manera dinámica. Lo anterior hará posible que se mantenga el rumbo hacia la normalización.

No obstante:

Segundo, tales pasos les darán esperanzas a los cubanos, animándolos a quedarse en la Isla y a contribuir, con su ingeniosidad y habilidades, al futuro de Cuba. En este sentido, Estados Unidos necesita acabar su política de “pies secos/pies mojados”, que está fomentando el traficando ilegal y arriesgando vidas humanas.

La tercera, es que ambos gobiernos deberían continuar profundizando las relaciones bilaterales en áreas que son mutuamente beneficiosas, de un alto perfil, y así ir edificando la confianza. Igual de importante será que los líderes cubanos radicados en ambos países necesitan construir puentes y entendimientos, que son esenciales para la conciliación y el compromiso. Esto significa tomar la máxima ventaja de las aperturas importantes que ha facilitado el presidente Obama, para así romper el aislamiento, el miedo, y la cólera, que ha controlado esta relación por largo tiempo.

De esta manera, con el paso del tiempo, los beneficios de la normalización serán más visibles para las personas en ambos países y entonces la normalización, verdaderamente, se tornará irreversible.

 

Notas al Pie

  1. Florida International University, 2016 FIU Cuba Poll: How Cuban Americans in Miami View U.S. Policies Toward Cuba, https://cri.fiu.edu/research/cuba-poll/2016-cuba-poll.pdf; other national surveys
  2. For a comprehensive analysis of Cuba’s economic reform policies, see Richard Feinberg, Open for Business: Building the New Cuban Economy, (Brookings Institution Press August 2016), https://www.brookings.edu/book/open-for-business/; see also “El cambio económico de Cuba en perspectiva comparada,” eds. Ted Piccone y Richard Feinberg, Brookings Latin America Initiative Report, Nov. 6, 2014, https://www.brookings.edu/es/research/el-cambio-economico-de-cuba-en-perspectiva-comparada/
  3. Land migrants from Cuba to the United States in fiscal year 2014 numbered 24,278; in fiscal year 2015, 43,159. Maritime interdictions of Cubans trying to reach the United States in fiscal year 2014 numbered 2,111; in fiscal year 2015, 2,927. Jens Manuel Korgstad, “Surge in Cuban immigration to U.S. continues into 2016,” Pew Research Center, August 5, 2016, http://www.pewresearch.org/fact-tank/2016/08/05/cuban-immigration-to-u-s-surges-as-relations-warm/; U.S. Coast Guard, “U.S. Coast Guard Maritime Migrant Interdictions,” January 19, 2016,  http://www.uscg.mil/hq/cg5/cg531/AMIO/FlowStats/currentstats.asp.
  4. United Nations Population Division, Probabilistic Population Projections based on the World Population Prospects: The 2015 Revision (Population aged 60+ (both sexes combined) by country or area, and Total population (both sexes combined) by country or area)),  https://esa.un.org/unpd/wpp/Download/Probabilistic/Population/.
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