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A general view of the slum of Petare in Caracas, Venezuela February 22, 2018. REUTERS/Marco Bello - RC18705A90F0
Informe

Cómo reducir la desigualdad espacial en las ciudades latinoamericanas

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Durante décadas las ciudades latinoamericanas han sido fundamentales para el desarrollo y el crecimiento económico de la región. El 80 por ciento de la población de América Latina se encuentra en zonas urbanas: San Pablo, Ciudad de México y Buenos Aires son prósperos centros de empleo, comercio y servicios. No obstante, de cara a futuro en la región, cabe preguntarse si este crecimiento económico estuvo bien distribuido y resultó incluyente. ¿Qué significa que una ciudad asegure un acceso igualitario al empleo, al comercio, a la vivienda, a las escuelas y a los servicios de salud? 

Autores

Nirav Patel

Research Analyst - Global Economy and Development

Las preocupaciones en materia de desigualdad en general y de desigualdad urbana en particular son generalizadas, como ha quedado plasmado en los Objetivos de Desarrollo Sustentable de las Naciones Unidas emitidos en 2015 y enfatizado en la Nueva Agenda Urbana (Hábitat III) de 2016. En una región sumamente urbanizada como América Latina la desigualdad urbana resulta esencial para las estrategias de desarrollo. Esta realidad quedó destacada en un reciente informe del Banco de Desarrollo de América Latina titulado “Crecimiento urbano y acceso a oportunidades: un desafío para América Latina”.

Subyace a estas inquietudes el siguiente interrogante básico: ¿qué proporción de la desigualdad urbana y del acceso a las oportunidades se debe a la desigualdad espacial? Resulta claro que el lugar en el que uno vive es un determinante del acceso y, a su vez, el acceso determina el sitio en el que uno trabaja, realiza sus compras, recibe atención sanitaria y muchas otras cosas más.

Hay dos elementos fundamentales para lograr el acceso: los mercados del uso de la tierra, por un lado, y las políticas, vínculos de transporte y servicios a diferentes zonas de la ciudad, por el otro. El nivel de desigualdad espacial aumenta cuando los mercados inmobiliarios dividen a la ciudad en barrios de altos y bajos ingresos, lo que obliga a los miembros de los hogares de bajos recursos a vivir en la periferia urbana con limitados servicios de transporte asequible.

Un anuncio ampliamente generalizado de iniciativas de mejoras al acceso y a la vivienda en zonas importantes de las ciudades puede exacerbar involuntariamente la situación al aumentar el valor de los terrenos y desplazar a las familias de bajos recursos hacia barrios menos accesibles mediante el fenómeno de la gentrificación. Si bien los barrios de Copacabana (Río de Janeiro) y de Recoleta (Buenos Aires) cuentan con un alto nivel de accesibilidad, las familias de bajos ingresos tienden a ser desplazadas de ellos. Recientemente los residentes de bajos recursos de Santiago de Chile debieron hacer frente a ese tipo de desplazamiento.

Las ciudades que planean diseñar políticas para hacer frente a esta desigualdad se ven limitadas por una escasez de investigaciones empíricas. Hasta la fecha gran parte de la evidencia es anecdótica, aunque la preocupación relativa al aumento de las desigualdades urbanas es generalizada.

Un estudio reciente realizado en Buenos Aires señala que las viviendas de personas de bajos recursos se ubican cada vez más en los alrededores de la ciudad, en donde el transporte público es limitado, lo que se traduce en un menor acceso a empleos con periodos de viaje razonables al lugar de trabajo. Cómo muestra la Figura 1, esta situación también se ve en otras ciudades como Bogotá, en donde los residentes de mayores ingresos se concentran en el centro y los de menores recursos en las afueras.

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El Banco de Desarrollo de América Latina cuenta con datos estadísticos que apoyan estas evidencias al hacer una comparación en tres ciudades de la accesibilidad a los servicios e instalaciones mediante el uso de tiempos de viaje de los residentes de asentamientos formales e informales y los modos de transporte disponibles (ver Figuras 2 y 3, a continuación).

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Más recientemente, con el apoyo de metodologías mejoradas de recolección y procesamiento de datos, los investigadores han logrado ir aumentando su capacidad de calcular la accesibilidad con la expectativa de poder determinar los niveles de desigualdad espacial. El cálculo de la cantidad de oportunidades de empleo dentro del radio de traslado laboral diario desde el hogar o el barrio constituye una medida de importancia esencial. Estos datos ofrecen una medida relativa de la accesibilidad laboral entre diversas zonas de la ciudad, y pueden servir de base para la evaluación de políticas e inversiones alternativas. Se realizó dicho análisis para la expansión del metro de Lima (como complemento de las evaluaciones tradicionales de costo/beneficio) al calcularse el aumento en las oportunidades de empleo en los barrios afectados por el metro.1 En la actualidad se exigen estos análisis para las inversiones en transporte urbano financiadas por el Banco Mundial, en los que se incorporan medidas de distribución social que no se hallan incluidas en los cálculos de costos y beneficios.

No resulta suficiente basarse únicamente en una limitante relativa a los tiempos de viaje al empleo. Para reflejar mejor las limitaciones de los hogares de bajos ingresos los análisis del Banco Mundial han incorporado una medida de asequibilidad basada en un nivel determinado de gastos de traslado laboral según el ingreso de la persona. En el caso de Bogotá la iniciativa Transmilenio de transporte rápido por autobuses contribuyó a ilustrar que, incluso con las mejoras en los servicios de transporte, el posible acceso a oportunidades laborales se veía sustancialmente reducido a menos que se realizara una reforma complementaria de políticas tarifarias y de transferencias.

Un elemento prometedor que surge de estas iniciativas es el desarrollo de instrumentos y de información que combinan el uso de las tierras con las políticas de transporte. No obstante, hasta la fecha estas medidas se han aplicado para una mejor evaluación del transporte y de sus políticas conexas, en tanto que las inversiones relativas al uso de la tierra se dan por sentadas. Sin embargo, resulta esencial contar con una serie de políticas que aborden cuestiones de uso de la tierra y de transporte.

El acceso puede mejorarse en un sinnúmero de formas: con cambios en el uso de la tierra, con empleos, escuelas y servicios sanitarios en lugares más cercanos a los barrios, con viviendas de bajo costo en localidades centrales de más fácil acceso, o con un aumento en la movilidad mediante inversiones en transporte, servicios y acuerdos de precios. Aunque un enfoque intersectorial resulta esencial, no es fácil lograrlo.

Buenos Aires constituye un ejemplo de aplicación de este enfoque más amplio, en donde los formuladores de políticas hacen uso de normativas de acceso para planificar inversiones de reconstrucción urbana a gran escala. El objetivo es aumentar el transporte público y la vivienda asequible para las familias de bajos ingresos en las zonas aledañas a los distritos comerciales.

En última instancia la respuesta al acceso urbano y a la igualdad radica en la función del gobierno local. Con el crecimiento de las ciudades latinoamericanas las necesidades de accesibilidad han traspasado las fronteras municipales y exigen nuevas ideas en materia de gobernanza metropolitana. Si bien algunas ciudades han establecido entidades de transporte metropolitano que se encargan de la coordinación con varios gobiernos locales, hay menos incentivos para la creación de estructuras similares o paralelas en el ámbito fiscal y de uso de la tierra.

En pocas palabras, lo que sucede es que los alcaldes locales son reticentes a ceder sus facultades en materia de asuntos tributarios y de uso de la tierra. Los intereses en pugna entre los gobiernos locales constituyen un desafío fundamental para abordar la inequidad espacial de forma eficaz y mejorar el desarrollo urbano inclusivo. La resolución de esta situación exigirá amplias reformas normativas.

 

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