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24 de enero, 2020

Mecanismos utilizados por las comunidades para hacer que la vivienda sea asequible para las familias de ingresos medios

Row houses are seen in the historic Pullman neighborhood in Chicago November 20, 2014. U.S. President Barack Obama is expected to announce the designation of the Pullman neighborhood as a national park on February 19, according to park advocates. The neighborhood's brick homes and ornate public buildings were built in the 1800s by industrialist George Pullman as a blue-collar utopia to house workers from his sleeper car factory. Picture taken November 20, 2014.    REUTERS/Andrew Nelles (UNITED STATES - Tags: SOCIETY ENVIRONMENT POLITICS) - TM3EABN1EN001

Datos básicos

El pago del alquiler de una vivienda adecuada representa un reto, y no solamente para las familias de bajos recursos. Cada vez más la asequibilidad de la vivienda impone presiones para las familias de ingresos medios, por lo que los gobiernos locales, las entidades filantrópicas e incluso los empleadores están examinando nuevas estrategias para abordar el problema.

  • La presión que impone la vivienda a las familias de ingresos medios se agudiza en las zonas metropolitanas caras en las que las barreras regulatorias han generado un aumento en los costos y una restricción al nuevo desarrollo urbano.
  • Es claro que las ciudades se benefician financieramente cuando cuentan con una mayor cantidad de residentes que pertenecen a la clase media. No queda tan claro si un aumento de los residentes de clase media se traduce en beneficios sociales más amplios.
  • Los gobiernos locales que consideren establecer un subsidio a la vivienda para las familias de ingresos medios deben tener presente los posibles costos políticos y económicos.
 

Análisis detallado

El año pasado Facebook, Google, Microsoft y la Iniciativa Chan-Zuckerberg se comprometieron a aportar entre 500 y mil millones de dólares para facilitar la construcción de más viviendas para personas de ingresos medios en sus respectivas zonas aledañas (Google, por ejemplo, propone convertir en viviendas parte de su complejo de Mountain View). La alcaldesa del Distrito de Columbia, Muriel Bowser, propuso la constitución de un fondo de 20 millones de dólares dedicado a viviendas para la fuerza laboral a fin contribuir al subsidio de casas-habitación para profesionales que generalmente perciben ingresos medios, tales como los “docentes, policías, conserjes [y] trabajadores sociales”.

En el presente artículo analizaremos las justificaciones de los subsidios a la vivienda dirigidos a familias de ingresos medios, examinaremos ejemplos pasados de la normativa sobre “viviendas para la fuerza laboral” y consideraremos algunas de sus implicancias políticas y económicas.

Diferencias entre la vivienda “asequible” y la vivienda “para la fuerza laboral” y “para personas de ingresos medios

Generalmente la expresión “vivienda para la fuerza laboral” suele referirse a programas dirigidos a hogares con ingresos demasiado altos como para ser beneficiarios de los subsidios tradicionales para la vivienda asequible. El programa más importante de subsidios para alquileres es el de vales para la vivienda financiado por el Departamento de Vivienda y Desarrollo Urbano (HUD, por su sigla en inglés) y se dirige a familias cuyos ingresos representan hasta el 50% de la renta mediana de la zona metropolitana en la que residen. Los hogares que llegan a un 80% de la renta mediana de la zona en la que residen están habilitados para vivir en edificios a los que se les aplica el crédito fiscal para la vivienda para personas de ingresos bajos. En comparación con estos programas, el de viviendas para la fuerza laboral se dirige generalmente a hogares con una renta mediana de la zona en la que residen de entre un 80 y un 120 por ciento.            

Además de ser imprecisa, la expresión “fuerza laboral” es polémica: dado que muchos integrantes de hogares de bajos recursos que reciben subsidios federales para la vivienda están empleados, ¿por qué esos subsidios no se consideran viviendas “para la fuerza laboral”? Como indicamos más adelante, si bien sería más preciso hablar de “viviendas para personas de ingresos medios”, se plantean algunas cuestiones políticamente difíciles.

Algunos programas de vivienda “para la fuerza laboral”, como los dirigidos a docentes y a efectivos de la policía, dependen de los ingresos del hogar y de las ocupaciones o ramas de actividad económica. Hay un historial específico de ayuda para la vivienda de ciertos empleados públicos que, en parte, surge del requisito impuesto por los gobiernos locales de que residan dentro de la jurisdicción política que los emplea.

Ventajas y desventajas para las ciudades de atraer hogares de ingresos medios

Dado que muchas ciudades le temen a la gentrificación excesiva, el otorgamiento de subsidios a hogares de ingresos medios puede resultarnos extraño hoy en día. No obstante, en un pasado no demasiado lejano muchas de las ciudades centrales eran considerablemente más pobres que sus zonas suburbanas circundantes. Washington, D.C. nos ofrece un ejemplo claro cuando comparamos la distribución de los ingresos de los barrios en las zonas urbanas centrales con la totalidad del área metropolitana en diferentes momentos (Figura 1).

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En 2000, aproximadamente uno de cada tres barrios del área metropolitana de Washington, D.C. presentaba rentas medianas de entre 72.000 y 108.000 dólares (80% y 120% de la renta mediana de la zona de residencia, respectivamente). Solamente el 16% de los barrios del Distrito de Columbia eran de ingresos medios. Para 2017 los barrios de ingresos medios (entre 80.000 y 120.000 dólares) constituían el 35% del área metropolitana y el 31% del Distrito de Columbia. Otras ciudades importantes como Nueva York, Boston, San Francisco y Seattle registraron un crecimiento similar en los hogares de ingresos medios durante ese periodo. No obstante, varios alcaldes y concejales municipales tienen experiencias personales y profesionales que se retrotraen a épocas en las que las ciudades procuraban estrategias para atraer a residentes acomodados de los suburbios o para retener a los que ya vivían en ellas.

Claramente las ciudades que cuentan con una mayor cantidad de residentes de clase media se benefician económicamente. Los impuestos inmobiliarios constituyen la fuente de ingresos más importante para muchos gobiernos municipales. Las ciudades conformadas por unos pocos pudientes y una gran cantidad pobres se enfrentan a opciones difíciles: si bien la aplicación de impuestos inmobiliarios altos podría hacer que sus residentes más acaudalados se trasladen a suburbios con menores tasas impositivas, permitir el deterioro de la calidad de los servicios públicos pone en peligro la estabilidad. Cuando más personas de ingresos medios se mudan a una localidad y alquilan o adquieren propiedades las municipalidades pueden lograr mayores ingresos tributarios de diversos sectores de la sociedad. Los residentes de clase media representan el punto óptimo en materia de gastos de consumo: cuentan con una renta disponible superior a la de los hogares más pobres y pueden dedicarla a la compra de comestibles, a salidas a restaurantes y cines, así como a gastos de tintorería (todos estos elementos son de consumo local). (Dado que los hogares pudientes tienden a gastar una parte menor de sus ingresos, generan un efecto económico multiplicador menor en sus localidades).

No queda tan claro si un aumento en la cantidad de residentes de ingresos medios genera beneficios sociales más amplios para las ciudades. Desde un punto de vista positivo este tipo de residentes puede presionar a los funcionarios municipales a fin de que realicen inversiones en transporte, parques, bibliotecas y demás activos comunitarios. Las familias de ingresos medios que envían a sus hijos a escuelas públicas les aportan una mayor cantidad de recursos financieros, así como de capital social y humano. No obstante, las investigaciones demuestran resultados diversos en cuanto a los mecanismos y frecuencia de las interacciones entre las familias de ingresos más altos y sus vecinos de recursos más bajos en entornos sociales y escolares. Además, es posible que un influjo de hogares más pudientes genere un aumento en los costos de la vivienda, lo que se traduce en un desplazamiento de los habitantes de bajos ingresos, particularmente si los gobiernos locales imponen normativas que limitan la construcción de nuevas residencias.                 

Diseño de los programas anteriores en materia de viviendas para la fuerza laboral y para las personas de ingresos medios

Los programas de vivienda para la fuerza laboral y para personas de ingresos medios han revestido varios formatos dependiendo de la época y de la localidad. A continuación, describimos algunos de los programas más notables, si bien no se trata de un inventario integral de los mismos.

Ciudad de Nueva York

La ciudad de Nueva York es uno de los mercados inmobiliarios más costosos del país y fue una de las primeras que implementó el sistema de viviendas para la fuerza laboral. Mitchell-Lama y Stuyvesant Town son dos de los ejemplos de dichos programas que existen aún en la actualidad, aunque han sufrido varios cambios en su diseño original.

En la década de 1940 Nueva York y la aseguradora Metropolitan Life Insurance Company constituyeron una alianza público-privada para la creación de Stuyvesant Town, un enorme complejo residencial de más de 11.000 apartamentos en una superficie de más de 32 hectáreas. La ciudad recurrió a su poder de dominio eminente para conseguir los terrenos para el proyecto y le otorgó a MetLife exenciones tributarias de más de 1 millón de dólares por año durante un plazo de 25 años. MetLife construyó el complejo para alojar a familias de ingresos moderados, tales como las de los excombatientes que regresaban de la Segunda Guerra Mundial. Desde su inicio el proyecto fue criticado por excluir a los residentes negros y por el proceso centralizado y poco democrático de este desarrollo urbano.

En 1955 el estado de Nueva York creó el programa Mitchell-Lama mediante la ley de sociedades inmobiliarias con rentabilidad limitada. El programa ofrece una combinación de créditos hipotecarios con intereses bajos, deducciones en los impuestos inmobiliarios y terrenos a fin de incentivar a los urbanistas a construir viviendas con alquileres asequibles para los hogares con ingresos de moderados a medios (aproximadamente el segundo tercilo de la distribución de ingresos de la ciudad). Los más de 100,000 apartamentos Mitchell-Lama se encuentran distribuidos en distintos puntos de la ciudad de Nueva York.

Viviendas para docentes; viviendas proporcionadas por el empleador

Si bien no es una práctica generalizada, algunos distritos escolares y organizaciones sin fines de lucro afiliadas han creado viviendas para la fuerza laboral específicamente reservadas para los docentes. Esta realidad refleja en parte los legados de las décadas de 1970 y 1980, cuando los  gobiernos locales solían exigir que los empleados públicos, incluidos los docentes y los efectivos a cargo de la respuesta en casos de emergencia, residieran en la localidad en la que trabajaban. Algunas ciudades, como Chicago, mantienen aún los requisitos en materia de residencia. Las ciudades y poblados con viviendas costosas suelen tener dificultades para atraer y conservar docentes de calidad y es probable que cuenten con menos flexibilidad para aumentarles los salarios. Dado que la calidad de las escuelas se capitaliza en los precios de las viviendas locales, tiene cierta lógica económica que los gobiernos municipales utilicen recursos públicos para subsidiar el alojamiento de los docentes, particularmente en los suburbios mayormente residenciales. No obstante, puede alegarse que hay otras ocupaciones con salarios similares que también aportan un valor social a sus comunidades. Algunas localidades caras, como las de los suburbios de la zona de la bahía de San Francisco, presentan una actitud activamente hostil en relación con la construcción de viviendas de alquiler incluso cuando estén reservadas para docentes o para otros empleados públicos.    

La historia nos indica que gran cantidad de empleadores proporcionaron viviendas a sus trabajadores: como ejemplo podemos citar la “ciudad modelo” de Pullman, Illinois, los albergues para trabajadores textiles en las ciudades fabriles de Nueva Inglaterra y los brindados por los agricultores para los trabajadores estacionales del campo. En muchos de estos casos estas instancias les han conferido a los patronos un poder excesivo respecto de sus empleados que podía traducirse en situaciones de explotación o abuso. Curiosamente queda un ejemplo de vivienda proporcionada por el empleador: las universidades de elites en mercados inmobiliarios caros. Columbia, New York University y Stanford les brindan a sus profesores y a su personal apartamentos a valores inferiores a los del mercado.

Si bien muchos de los subsidios del HUD se dirigen a familias de ingresos bajos a moderados independientemente de su ocupación, su programa denominado “El buen vecino de al lado” ofrece viviendas a precios descontados a docentes, policías, bomberos y técnicos de medicina de emergencia en “zonas de revitalización” previamente designadas. El objetivo es incentivar a los hogares con empleos estables a que compren propiedades en barrios de ingresos bajos. Algunos gobiernos locales (como el del Distrito de Columbia) ofrecen ayuda a quienes compran su primera vivienda, destinada a hogares con ingresos aproximadamente equivalentes a los sueldos que reciben los empleados municipales.

En un mercado inmobiliario que funciona adecuadamente las familias de ingresos medios no deberían necesitar subsidios

Los gobiernos locales que consideren la posibilidad de crear un subsidio a la vivienda dirigido a las familias de ingresos medios deberían considerar sus posibles costos políticos y financieros. Es probable que las propuestas de asignar magros recursos públicos a los hogares de renta media generen una importante oposición de parte de quienes tradicionalmente han abogado por una vivienda asequible (y de algunos votantes), ya que solamente uno de cada cinco hogares de ingresos bajos recibe ayuda federal para la vivienda. Además del costo de los subsidios directos, todos los programas imponen algún tipo de gasto administrativo al órgano gubernamental a cargo de su ejecución. Debe asignarse tiempo del personal para la tramitación de las solicitudes y para el examen de la elegibilidad según el nivel de ingresos y la condición laboral, lo que constituye una situación similar a la de la administración de vales para la vivienda. La vinculación de las prestaciones de vivienda con empleadores u ocupaciones específicas podría afectar el mercado de trabajo. Dado que el cambio de empleo puede implicar la pérdida de la vivienda dichos programas podrían desincentivar la movilidad en el mercado laboral. Es posible que los subsidios dirigidos a los empleados del sector público también creen inquietudes: ¿por qué solamente ellos deben beneficiarse de subsidios que no se ofrecen a los trabajadores del sector privado o de las entidades sin fines de lucro que tienen los mismos ingresos y dificultades en cuanto a la asequibilidad de la vivienda?

La presión que impone la vivienda a las familias de ingresos medios se agudiza en las zonas metropolitanas caras en las que las barreras regulatorias han generado un aumento en los costos y una restricción al nuevo desarrollo urbano. Estas barreras regulatorias reflejan las políticas elegidas por los gobiernos locales. Al modificar la normativa en materia de desarrollos inmobiliarios para la vivienda los gobiernos municipales tendrían la posibilidad lograr una reducción general de los precios de la vivienda, lo que redunda en beneficio de todos los hogares. En particular hay dos cambios que alivianarían la carga que pesa sobre las familias de ingresos medios. En primer lugar, las localidades podrían reducir las restricciones a la construcción de viviendas de diversos tipos en todos los barrios.

Recientemente Minneapolis y Oregón tomaron medidas como cuestión de derecho a fin de permitir pequeños edificios de apartamentos en todos los barrios. Otros estados y ciudades están considerando seguirles los pasos.  En segundo lugar los gobiernos locales podrían simplificar y agilizar el proceso de desarrollo de viviendas, en particular en el caso de edificios multifamiliares. Un trámite más abreviado, sencillo, transparente y menos incierto permitiría que una mayor cantidad de hogares pueda pagar el alquiler sin necesidad de crear nuevos programas de subsidios.