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Editorial

¿Qué limita las políticas de mejora de la productividad de Brasil?

Carlos Pereira

A pesar de que desde 1994 se ha controlado la inflación, de que a partir de 1999 se adoptó una política macroeconómica claramente más responsable y del reciente prolongado período de precios altos en las principales materias primas, la productividad y el crecimiento económico continúan en crisis en Brasil, posicionándolo con frecuencia por debajo del promedio de Latinoaméric. Incluso con una expectativa de crecimiento muy positiva, de siete por ciento del PIB para este año, existen preocupaciones con respecto a la sostenibilidad del crecimiento del país. Esta desconcertante inconsistencia entre el desarrollo en potencia y el desarrollo real, dio lugar a que varios analistas intentaran dar cuenta sobre los principales obstáculos que enfrenta el país y que dan origen a la broma corriente: “Brasil es el país del futuro y siempre lo será”.

Aunque los estudios comienzan con un interrogante más o menos similar, la conclusión  sobre cuál es la restricción determinante del crecimiento económico de Brasil no siempre es la misma, como podría haberse esperado. Si bien cada autor hace énfasis en una restricción distinta, las temáticas generales no difieren radicalmente; de la literatura emerge un conjunto de áreas de política que se consideran los temas problemáticos a los que se debe hacer frente para alcanzar el crecimiento potencial del país. Sin embargo, lo que no emerge de esa literatura es el análisis de los factores político-económicos que determinan el por qué de las políticas que dieron origen a esas restricciones e impidieron que se llevaran a cabo reformas que las habrían resuelto o mejorado.

Si una política dada es especialmente restrictiva y, sin embargo, se renuncia sistemáticamente a la oportunidad de cambiarla para mejorar el crecimiento y el bienestar social, debemos discernir qué aspectos de las instituciones políticas del país son los responsables. Por ejemplo, en lugar de sólo reconocer que una infraestructura débil constituye una restricción importante para el crecimiento económico y la productividad, el análisis debería concentrarse en el motivo por el cual se originaron y se mantienen las elecciones de políticas que dieron lugar a la situación actual y que incluso en el presente impiden poner en práctica la evidente solución de invertir más en la infraestructura. La razón para la desconcertante falta sistemática de inversión en infraestructura, por ejemplo, se vuelve evidente cuando uno comprende que los presidentes brasileños, a pesar de contar con una gran fuerza constitucional y política, no logran alcanzar una disciplina fiscal debido a que sus esfuerzos se ven limitados por el hecho de que una inmensa proporción del presupuesto que se encuentra prefijado (más del 90 por ciento). Adicionalmente, los presidentes deben canjear la estabilidad macroeconómica del país por políticas orientadas geográficamente con los miembros de sus coaliciones en el Congreso, lo cual también reduce los recursos para inversiones. Los únicos medios con los que cuentan los presidentes para alcanzar los objetivos fiscales son la fijación de impuestos (que es por mucho la más alta de Latinoamérica), la deuda (que también está al límite) y la reducción de otros gastos, como la inversión en infraestructura.

La esencia de la discusión es que las instituciones políticas de Brasil generan un conjunto de medidas con características positivas en términos de productividad y crecimiento económico, mientras que al mismo tiempo imponen restricciones severas que dificultan esas mismas aspiraciones. Si bien las instituciones políticas proporcionan al presidente incentivos e instrumentos para perseguir la estabilidad monetaria y la disciplina fiscal —que son condiciones necesarias para aumentar la productividad y desarrollar un crecimiento económico sostenible—, simultáneamente elevan los costos para alcanzar precisamente esos objetivos. Al hacer que varios gastos no dependan de la decisión del presidente, esas instituciones fuerzan la utilización de otras opciones de políticas, como la fijación de impuestos altos y la reducción de gastos desprotegidos, lo cual representa una carga para la productividad y el crecimiento. Así se genera un ambiente repleto de elementos esenciales para alcanzar un crecimiento económico sostenible, pero en el que también abundan las distorsiones que conspiran contra su puesta en práctica. El resultado final es que, a pesar de que durante la década pasada hubo mejoras en la productividad y el crecimiento, se lograron lenta y paulatinamente.

El rol del mecanismo de equilibrio de poderes y de los grupos de interés en este proceso sigue el mismo patrón de promover políticas virtuosas y, al mismo tiempo, crear obstáculos para su plena puesta en marcha. El equilibrio de poderes, como el judicial y el de los medios, es crucial para disuadir al presidente de que no abandone las políticas capaces de generar un ambiente propicio para la productividad y el crecimiento. Pero ese mismo equilibrio protege los beneficios y los gastos, y así obliga al gobierno a buscar nuevas formas de financiación, como la fijación de impuestos altos, que genera impactos negativos en la productividad y el crecimiento. Del mismo modo, la fragmentación de varios de los principales grupos de interés atenuó el potencial impacto negativo de sus exigencias sobre los gastos gubernamentales. Sin embargo, al mismo tiempo, el interés de otros tantos grupos, consagrados por una legislación presupuestaria prefijada, genera gastos protegidos que obligan al gobierno a recurrir a políticas de reducción de la productividad para garantizar la estabilidad monetaria y fiscal, generando por ejemplo, la relegación de la inversión en infraestructura.

Aunque el gobierno haya logrado mantener la disciplina fiscal al revertir la tendencia de la deuda pública y reducirla a niveles más manejables, pudo hacerlo a costa de una carga impositiva en constante crecimiento y de la eliminación de varios gastos importantes que se consideraron como residuales, especialmente los relacionados con la infraestructura. La figura 1 muestra que el descenso de la inversión en la infraestructura como porcentaje del PIB en la última década va de la mano con el esfuerzo del gobierno por lograr el crecimiento fiscal, lo que sugiere que la inversión en  infraestructura se vio desplazada por la necesidad del estado de financiar esos otros gastos, que no son igualmente comprensibles.

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Sin embargo, es importante que reconozcamos que el descenso de la inversión pública en infraestructura es una tendencia común en la mayoría de los países de Latinoamérica, con un promedio de alrededor del -2,27 por ciento del PIB durante la última década. En algunos casos, particularmente en Chile y Colombia, se hizo frente a ese descenso con inversiones privadas masivas que compensaron la falta de inversiones públicas. Aunque en Brasil existe la financiación privada de la infraestructura, ésta es muy baja (cerca del uno por ciento del PIB) y nunca alcanzó la magnitud de Chile y Colombia, con un 5,7 y un 2,6 por ciento, respectivamente.[1] ¿Por qué Brasil tuvo que enfrentar tantas dificultades para atraer inversiones privadas en infraestructura? De acuerdo con el Banco Mundial (2007), “independientemente del indicador que se utilice, los datos sugieren que el rédito de las concesiones de infraestructura en Brasil no alcanzó para compensar los costos de oportunidad del capital”. Las bajas ganancias que trae consigo la inversión en infraestructura se encuentran íntimamente relacionadas con los relativamente altos costos de oportunidad comercial de Brasil. Debido al riesgo de expropiación administrativa por parte de futuros gobiernos, los inversionistas privados se vieron desalentados a la hora de financiar proyectos de infraestructura. Como el riesgo-país se redujo a partir de 2008, cuando Brasil logró convencer a varias agencias de calificación crediticia de que elevaran la deuda brasileña a la categoría de la inversión, el país puede obtener ganancias significativas. Sin embargo, aún existen preocupaciones en relación con las condiciones gubernamentales del ámbito reglamentario de los reguladores brasileños. Por ejemplo, hay evidencia de que el gobierno incautó sistemáticamente el presupuesto de algunas agencias, con lo cual amenazó tremendamente la autonomía y la capacidad de operar que tenían (Correa et al. 2006). Asimismo, hubo una excesiva interferencia del gobierno en las renegociaciones de contratos para revisar los planes de inversión y tarifas, lo cual podría ser un indicador tanto del diseño deficiente de los contratos de concesión como de la debilidad del regulador independiente.

Por lo tanto, si el problema consiste en que el estado se encuentra sobrecargado, que tiene que fijar impuestos, pedir préstamos y recortar otras inversiones para mantener los beneficios y demás obligaciones, entonces ¿cuáles son los gastos que producen un efecto tan restrictivo en la economía? Aunque hay varios gastos que pertenecen a esa categoría, el que sobresale por encima de los otros es el desembolso para seguridad social y pensiones. Prácticamente un tercio del presupuesto federal se destina a esos gastos, mientras que, en 2003, los montos de inversión fueron menores al seis por ciento. A partir de la Constitución de 1998, las pensiones en Brasil son notablemente generosas; especialmente en las de la sector público. Sumado a esto, la Constitución incluyó un nuevo grupo de pensiones rurales no contribuyentes, que acrecentaron los déficits sistemáticos. Con alrededor de un 11,7 por ciento de PIB, Brasil tiene uno de los gastos en seguridad social más altos del mundo, especialmente si se considera que la población brasileña es mucho más joven que la de la mayoría de los países que tienen niveles similares de gastos.

El equilibrio que emerge de estas dos fuerzas opuestas es uno en el que el crecimiento económico y las mejoras de la productividad se logran, pero a un ritmo y con un alcance limitados por las restricciones que crean las instituciones políticas. En muchos sentidos, se trata de un resultado notable si se tiene en cuenta la historia de la economía de Brasil en las últimas varias décadas. Aunque los elementos que conspiran contra el crecimiento y la productividad seguirán prosperando, las condiciones necesarias para que aparezcan los aspectos virtuosos del proceso de ejecución de las políticas son extremadamente demandantes. Por lo tanto, el enfoque que sugerimos enfatiza los aspectos de las instituciones políticas y los procesos normativos que dieron lugar ese equilibrio neto positivo, aunque atenuamos la evaluación con el reconocimiento de las muchas distorsiones que opacan los logros obtenidos.

Referencias:

Alston, L., M. Melo, B. Mueller y C. Pereira (2010). “The Political Economy of Productivity in Brazil”, IDB Working Paper Series No. IDB-WP-104.

Correa, P., C. Pereira, B. Mueller y M. Marcus (2006). “Regulatory Governance in Infrastructure Governance”, Banco Mundial.

Banco Mundial (2007). “How to Revitalize Infrastructure Investments in Brazil: Public Policies for better Private Participation”, Informe Nro. 36624-BR, página 52.

Banco Mundial (2008). “The Growth Report: Strategies for Sustained Growth and Inclusive Development”, Washington, DC: Comisión de Crecimiento y Desarrollo.


Autor

[1] La inversión privada en Brasil es incluso más pequeña que en algunos países de Asia Oriental, como Tailandia y Filipinas.

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