El Lanzamiento de la Legalización del cannabis en Colorado Es un Éxito

Recientemente me senté a conversar con John Hudak, autor de un nuevo informe “Lanzamiento de cannabis legal en Colorado está teniendo éxito: Un informe sobre la implementación de la legalización por parte del estado” [Colorado’s Rollout of Legal Marijuana is Succeeding: A Report on the State’s Implementation of Legalization]. Le planteé unas cuantas preguntas sobre su investigación y hallazgos, y sobre qué implica la implementación en Colorado en el contexto de políticas más amplias.

Acabas de concluir una investigación detallada sobre cómo Colorado ha implementado su legalización de la venta al por menor de cannabis para fines recreativos. ¿Cómo dirías que le ha ido al estado?

En términos generales, le ha ido bien. Ha tenido una tarea monumental que cumplir. La Enmienda 64, que es la enmienda constitucional aprobada por los votantes que legalizó el cannabis para uso recreativo, estableció fechas límite muy apremiantes y estrictas. La legislatura, los reguladores y la industria del estado se reunieron con la comunidad de las fuerzas del orden e incluso con muchos opositores de la Enmienda 64 para crear un sistema que permite a los residentes y visitantes en Colorado comprar cannabis.

Las tiendas donde se vende cannabis abrieron hace sólo unos meses. ¿Cuál es la base para juzgar tan tempranamente el éxito del lanzamiento?

La implementación es un proceso complejo. No empieza el primer día que las políticas entran en vigencia. Empieza mucho antes. Aunque los dispensarios de cannabis abrieron en enero, éste ha sido un proceso que ha tomado varios años. Eso nos da mucha experiencia para observar y considerar. Podemos tomar en cuenta las decisiones que se han tomado, las políticas que se han establecido, y el sistema que ha emergido. Aunque aún no sabemos cómo funcionarán las políticas de legalización, no es demasiado pronto para decir que la implementación de la reforma ha sido un éxito.

Al hacer tu evaluación, ¿con qué tipo de personas conversaste y qué pudiste observar?             

Tendí una red muy extensa. Hablé con personas al interior del gobierno quienes están lidiando con este tema cotidianamente, y también con muchas personas fuera del gobierno—incluyendo a personas en las comunidades de las fuerzas del orden y la salud que habían estado opuestas a la Enmienda 64 y en algunos casos continúan estándolo. Pude visitar el Departamento de Hacienda (Department of Revenue), el cual regula el cannabis legal, y ver cómo luce esta institución desde dentro. Pude visitar dispensarios médicos y expendios al menudeo para ver cómo se lleva a cabo la venta. Pude ir a un centro de cultivo para ver el lado de la producción.

¿Supuso la legalización del cannabis desafíos especiales para el estado?

Realmente, sí. La mayoría de las reformas se arraigan en políticas establecidas. Incluso algo tan nuevo e innovador como la Ley de Atención de Salud Asequible (Obamacare) tenía un modelo en Massachusetts. Pero establecer una industria para la venta legal de cannabis al menudeo era un cambio en políticas sin precedentes. Cuando quiera que los legisladores, reguladores, y actores de la industria enfrenten un gran cambio con escasa experiencia, ello supone tremendos riesgos de fracaso. Más aún, el cannabis está prohibido por la ley federal. Es un gran reto para el estado implementar la legalización dentro de ese marco.

Encontraste una serie de factores clave que explican el exitoso lanzamiento en Colorado. En el primer lugar de tu lista figura el liderazgo. ¿Qué clase de liderazgo es éste, y por qué era tan importante?

El liderazgo respecto a este tema provino de múltiples fuentes. Entre los líderes, el principal fue el Gobernador John Hickenlooper. Él se opuso a la Enmienda 64, pero luego que se aprobó él puso a un lado su oposición personal y tomó acciones decisivas para implementar la voluntad de los votantes. El liderazgo provino también del Departamento de Hacienda, el cual adoptó el enfoque de Hickenlooper. Lo que no debe subestimarse es el liderazgo que los opositores de la ley mostraron en diversos contextos. Ellos vinieron a la mesa, participaron en el Comité de Implementación del estado, y trabajaron para hacer que estas políticas tuvieran un riesgo tan limitado como fuera posible. Mostraron una clase de madurez que no se ve a menudo a nivel federal.

Cuéntanos sobre el proceso que empleó Colorado, el cual se apoyaba en múltiples comités y grupos de trabajo. ¿Qué diferencia marcó esta estrategia?

El Comité de Implementación jugó un papel esencial. Se trataba de un cuerpo encargado de hacer recomendaciones sobre temas legales, regulatorios, sanitarios y de protección, y otros más—y que contaba con muy escaso tiempo para ello. En unos pocos meses, el comité y sus cinco grupos de trabajo produjeron un informe de casi 200 páginas que guio la regulación y legislación durante los meses siguientes. Pero el enfoque del comité no acabó allí. Mientras el estado avanzaba y encontraba retos, recurría a los subsiguientes grupos de trabajo para abordarlos. Este enfoque ha sido elogiado como ampliamente exitoso por expertos en el tema, por quienes propusieron la Enmienda 64, e incluso por algunos de los opositores de la enmienda.

Colorado pudo aprovechar una estructura regulatoria existente para cannabis de uso médico, pero tomó una decisión bastante audaz al reformular completamente dicha estructura. ¿Por qué era importante hacer eso?

A inicios de 2013, el estado dio a conocer los hallazgos de una auditoría sobre su sistema de cannabis para fines médicos, y el informe fue fustigador. En respuesta, el estado abordó muchas de las inquietudes contenidas en la auditoría, proponiendo normas para la provisión de cannabis con fines médicos junto con nuevas reglas para el sistema de cannabis para uso recreativo. De modo que el estado necesitaba recomponer de todas maneras el sistema para el cannabis de uso médico, y la introducción de la venta al menudeo facilitó una reformulación integral y amplia.

Hay gran escepticismo en Washington, DC, respecto a las “altas autoridades” a cargo de políticas y las reuniones entre múltiples agencias, pero tú afirmas que este sistema marcó una diferencia crucial en Colorado. ¿Por qué?

Las máximas autoridades a cargo de políticas a nivel federal son criticadas con frecuencia, pero en el caso de la legalización del cannabis en Colorado hacía falta verdaderamente un coordinador. Alguien tenía que identificar problemas y unificar criterios con una multitud de agencias y actores interesados, y el director de coordinación sobre cannabis cumplió ese papel. Igualmente, el gobernador reúne a su gabinete mensualmente, lo cual ayuda a garantizar que las cosas no pasen desapercibidas. Se trata de una buena práctica de gobernabilidad—de hecho, es también una buena práctica empresarial. Aquellos esfuerzos de coordinación, combinados con el modelo del comité y los grupos de trabajo, facilitan la comunicación de maneras que no se dan con frecuencia en otros gobiernos a través de los Estados Unidos.

Tú sostienes que parte de lo que funcionó en Colorado no fue tanto gubernamental como “cultural”. ¿Qué quieres decir con eso?

Básicamente desde que tenemos memoria, el cannabis ha sido ilegal. Adaptarse a ello en la comunidad médica, la comunidad de las fuerzas del orden y en el público en general, requiere de un cambio real a partir de lo que siempre has conocido como cierto. Aunque todavía quedan oponentes recalcitrantes a la legalización, he conocido a diferentes grupos en el estado—particularmente entre las fuerzas del orden y el sector de atención de salud—que está volviendo a capacitarse, repensando y reuniendo información sobre lo que la legalización significa para ellos. En un entorno político polarizado, a menudo la reacción inmediata a un cambio polémico es simplemente una oposición rotunda. Colorado ha mostrado una real disposición a integrar la nueva realidad dentro de su propia realidad.

Un aspecto importante que resaltas es que Colorado no puede darse el lujo de dormirse en sus laureles. De hecho, se vislumbran algunos importantes retos. ¿Por qué es un tema tan difícil el de los llamados “comestibles” —cannabis en forma de productos comestibles?

El problema con los productos comestibles es que las personas a menudo tienen problemas para entender cuánto cannabis están consumiendo y, por ende, qué cantidad es seguro comer. El etiquetado, la potencia y el tamaño de las raciones son también inconsistentes. De modo que es fácil para los consumidores, especialmente para los no experimentados, incurrir en un consumo excesivo de los productos comestibles. El estado necesita abordar este tema. Y está respondiendo a él. Ha organizado nuevos grupos de trabajo que están buscando maneras para hacer los productos comestibles más seguros y predecibles.

La legalización en Colorado, a diferencia de la del estado de Washington, permite el “autocultivo”: un cultivo no comercial de cannabis por parte de personas individuales. ¿Por qué es éste un reto regulatorio tan importante?

La Enmienda 64 otorga a los residentes en Colorado un derecho constitucional a cultivar cannabis en sus hogares. Ello reduce las ganancias que van a las arcas del estado, ya que el cannabis producida en casa no está gravada con impuestos. Lo que es más importante, esta decisión limita la capacidad del estado de rastrear y regular el producto cultivado en las casas, creando preocupación para algunos de que se desvíe al mercado ilegal o que lleve a otros problemas. Al mismo tiempo, el autocultivo otorga a los consumidores responsables una manera legal de obtener cannabis en ciertas ciudades y condados en Colorado que han elegido optar por abstenerse del sistema de venta legal al menudeo. Cuando tengamos los datos al respecto, entenderemos mejor cuán problemático—o cuán responsable—es el sistema de autocultivo, pero probablemente sea un tema que el estado deba volver a analizar.

Los reguladores astutos siempre se preocupan respecto a los incentivos perversos, y tú has señalado un par de ellos. Uno implica normas que podrían guiar a los “turistas en busca de cannabis” hacia productos comestibles. ¿Cuál es el problema allí?

Los turistas pueden ser orientados a consumir productos comestibles en gran medida debido a las prohibiciones vigentes en el estado respecto a fumar en la mayoría de los espacios públicos, y también en muchas áreas privadas. No puedes fumar en la calle. No pueden fumar en parques. No puedes fumar en cuartos de hotel. Y los visitantes en Colorado no pueden llevar el cannabis a sus casas. Para los turistas, particularmente en Denver, no hay muchos espacios legales para fumar cannabis. Como resultado, los productos comestibles se convierten en una alternativa atractiva a fumar. Así que algunos de los consumidores más riesgosos están siendo inducidos a consumir los productos más riesgosos. Éste es un incentivo que el estado haría bien en cambiar. Los actores interesados ya están debatiendo maneras de definir de una manera más clara y efectiva lo que significa consumo “público”, y el estado también está tratando de regular los productos comestibles para que sea más fácil consumirlos de manera responsable.

¿Qué hay de los impuestos que impulsan ligeramente a las personas hacia el sistema de cannabis para fines médicos, en lugar del mejor regulado sistema de venta al menudeo, otro incentivo perverso que has identificado?

Durante años, ha sido un secreto a voces en Colorado que algunas personas están consumiendo cannabis para fines médicos sin estar legítimamente enfermos. Una de las metas al crear el mercado de venta al menudeo era sacar a esos consumidores del mercado gris, derivándolos del sistema médico al recreativo. El problema es que los impuestos sobre la venta de cannabis al menudeo son dramáticamente superiores a los del cannabis para fines médicos, de modo que los consumidores existentes de cannabis para fines médicos tienen pocos incentivos para dejar este mercado. De hecho, desde que entró en vigencia la legalización, el estado ha visto un incremento del número de consumidores registrados de cannabis con fines médicos. Es probable que el establecimiento de un nuevo equilibrio de incentivos requiera cambios regulatorios en ambos mercados.

En tu informe, enfatizas con frecuencia la flexibilidad en el enfoque practicado en Colorado: una mentalidad de aprender a través de la práctica, y una disposición a adaptarse y realizar ajustes. ¿Por qué es tan importante la flexibilidad, y cómo—si acaso es posible—puede Colorado preservarla a través del tiempo?

Creo que muchos estadounidenses están hartos de la terquedad de su gobierno. En cualquier trabajo—en cualquier contexto de la vida—no estar dispuesto a aprender de información nueva o de los errores es una ruta expedita al fracaso. En Colorado, los reguladores se dan cuenta que no resolverán todos los problemas en el primer intento. De modo que han acogido un enfoque que involucra retrospectivas regulatorias, donde frecuentemente tratan de mejorar las regulaciones existentes y ajustar sus enfoques a la aplicación de la ley. Éste es un enfoque regulatorio efectivo que el gobierno federal podría asumir con más frecuencia.

En cuanto a preservar la flexibilidad regulatoria a través del tiempo, eso depende del personal que se encuentre en las agencias en Colorado, de los altos funcionarios de su gobierno, y de la evolución del entorno político. Actualmente Colorado cuenta con las tres cosas a su favor. Pero lo que depara el futuro es una pregunta abierta. Las próximas personas que asuman la responsabilidad podrían determinar si el cannabis legal será un éxito rotundo o una corta carrera.