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治理问题2010:《全球治理指标》突显治理成就、倒退与失败

Daniel Kaufmann

编者按:最新版的《全球治理指标》收录了全球 213 个国家 1996 年至 2009 年的数据,于今日在 www.govindicators.org 内发布。同时发布了全新报告——《全球治理指标:方法和分析问题》。《全球治理指标》是最庞大、最知名的多国治理数据合辑之一。

总体而言,全球各国在治理方面表现仍然欠佳。过去十年间,数十个国家在法治、话语权和问责制等治理维度上取得了重大进步,但也有数十个国家的情况明显出现了恶化,而另外一些国家有过短暂进步,后来又退回原点,并且有上百个国家在各个方面并未出现明显趋势。

部分国家(如北欧国家)的情况证明可以实现高标准的治理,但这些国家实属凤毛麟角。全球各个地区、各个收入水平的国家都存在严峻的治理挑战,而低于标准的治理更是穷国和富国都存在的问题。使用全球治理指标进行的一项近期研究表明,腐败现象越多的工业国家预算赤字也相应越高。此外,来自发达国家和发展中国家的证据表明,良好的治理会为发展带来重大的积极影响。

过去数十年中,全球治理指标为治理分析与研究提供了条件,促进了辩论和讨论,帮助监测了治理表现,提高了全球发展社区内外在治理问题方面的意识。全球治理指标组织并综合了大量数据,反映出全球成千上万利益相关方的观点和报告,包括家庭调查和企业调查的受访者、来自非政府组织的专家、公共部门机构和商业信息提供商。今天发布的《全球治理指标》以全球 30 多家组织的数十个数据源为基础,同时还集合了数百个分类问题方面的数据,覆盖了全球 200 多个国家。

治理分为政治、经济、机构等层面。全球治理指标项目将治理定义为一国行使权力所倚仗的传统和制度。这包括政府的选定、监测和更替方法;政府有效制定和实施良好政策的能力、提供公共服务的能力;以及公民对治理政府间经济和社会互动的制度的尊重及其状态。

这一定义演化出了全球治理指标衡量的六大核心治理维度:

1. 话语权和责任:观察一国公民可以在何种程度上参与到政府的选择之中,以及言论自由、结社自由和媒体自由。

2. 政治稳定性和不存在暴力/恐怖主义:观察政府被违宪手段或暴力手段动摇或推翻的可能性,包括政治动机的暴力和恐怖主义。

3. 政府效率:观察公共服务的质量,行政部门的质量及其在政治压力下的独立程度,政策制定和实施的质量,以及政府对此类政策作出的承诺的可信度。

4. 规管质量:观察政府制定与实施稳健政策法规、允许并推动私有部门发展的能力。

5. 法治:观察执法人员对社会制度的信心和服从程度,重点关注合约执行、财产权、警察、法庭的质量,以及犯罪和暴力行为发生的可能性。

6. 腐败控制:观察对私利行使公共权力的程度,包括大小形式的腐败,以及精英阶层和私人利益对国家的“占取”。

《全球治理指标》突显了部分主要调查结果和意见:

最强大的经济体并不都拥有最佳治理。无论是将重点放在 G2、G8 还是 G20 上,国家级治理方面的证据都显示出,最强大的经济体并不一定拥有最佳治理。例如,我们取 G20 成员国治理评分的平均分为例,全球有 75 个国家在法治方面的分数高于 G20 的平均分数,86 个国家在话语权和责任方面高于 G20 的平均分数。如之前的文章所述,我们可以从 G20 以外的国家学到许多优秀的治理案例。

北欧国家和新西兰证明可以实现极高的治理标准。与最强大和较大的经济体形成对比的是,北欧国家和新西兰的情况证明可以实现极高的治理标准,并且在所有治理维度上均是如此。新加坡是另一个在多方面都拥有高质量治理的例子,但话语权和责任例外,因为过去十年间新加坡在话语权和责任方面的治理严重恶化,这一维度现在的分数居于全球后半水平。

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不富裕的国家也会有良好的治理。富裕并不能保证高质量的治理,就像新兴经济体和发展中经济体不一定治理不良一样。事实上,30 多个发展中经济体和新兴经济体的治理评分都比意大利(在腐败控制中排名 87)和希腊(排名 82)等工业国家要高,包括斯洛文尼亚、智利、博茨瓦纳、爱沙尼亚、乌拉圭、捷克共和国、匈牙利、拉脱维亚、立陶宛、斯洛伐克、毛里求斯、波兰、卢旺达和哥斯达黎加。(见图1)

如果承诺进行改革,治理能够在短期内取得重大进步,而且也确实会发生重大进步。1998 年至 2009 年间,全球各地区的国家都在治理方面取得了重大进步,即使有时起步水平极低。话语权和责任方面的例子有秘鲁、伊拉克、利比里亚、克罗地亚、加纳、印度尼西亚、塞拉利昂(见下图2);政治稳定性和不存在暴力/恐怖主义方面的例子有南非、阿尔及利亚、塔吉克斯坦、塞尔维亚、刚果、卢旺达和安哥拉;政府效率方面的例子有土耳其、印度尼西亚、埃塞俄比亚、利比里亚、南非、中国香港、伊拉克、卢旺达和塞尔维亚;规管质量方面的例子有亚美尼亚、利比里亚、刚果(金)、格鲁吉亚和伊拉克;法治方面的例子有拉脱维亚、阿尔及利亚、阿尔巴尼亚、利比里亚和格鲁吉亚;腐败控制方面的例子有中国香港、卡塔尔、塞尔维亚和利比里亚。





治理可以在相对较短的时期内取得重大进步。事实上,过去十年间,全球治理指标中有将近三分之一的国家在至少一个方面的指标上发生了重大改变,其中进步和退步的情况大致相当。

但是,总体而言,过去数十年间,全球平均治理水平并未取得重大进步。从 1998 年起,除了个别国家取得进步之外,其他国家在各个治理维度上都出现了严重恶化,其中包括阿根廷、科特迪瓦、厄立特里亚、泰国、委内瑞拉和津巴布韦等。其他国家的分数近年来并未发生显著波动。此外,有一些国家仍然处于治理危机时期,如索马里、朝鲜、委内瑞拉、缅甸、苏丹和阿富汗。

若要避免倒退,就需要对治理改革作出持续承诺。阿富汗的例子值得一提,因为 1998 年到 2004年间这个国家在大部分治理维度上都出现了重大进步(起步水平很低),但在二十一世纪第一个十年的后几年中却未能维持这些成果。

事实上,一些国家在过去十年间未能取得总体进步,因为短期治理改革突进之后倒退随之而来(反之亦然)。例如,1998 年到 2004 年间,尼日尔在话语权和责任方面取得了显著进步,但随后又经历了恶化。1998 年到 2002 年间,毛里塔尼亚在规管质量方面取得了进步,但之后却重陷于式微。

与此相反,1998 年到 2004 年间,尼泊尔在话语权和责任与政治稳定性两个方面出现衰退,从2005年起,其表现又大幅改善。阿塞拜疆、乌兹别克斯坦、吉尔吉斯斯坦和科特迪瓦早期在政治稳定性方面出现过严重恶化,但在过去 5 年间又取得了进步。无独有偶,1998 年至 2005 年间,孟加拉在腐败控制方面重度恶化,近年来却又呈现出明显改善。

更好的治理有助于减少贫困、提高生活水平。研究证据表明,良好的治理能够极大地促进发展。各得其所的公共部门制度、独立司法、产权保护、公民自由和媒体自由、以及有效规管和反腐制度可以通过多种机制实现持续的长期发展,减少贫困。

研究表明,如果治理提升一个标准偏差,则从长远来看,婴儿死亡率会降低三分之二,收入则会提升三倍。如果存在实施改革的政治意愿,这种治理进步随时均可实现,因为一个标准偏差的治理提升不过是区分最坏表现和最佳表现的一小部分而已。例如,从法治维度来看,一个标准偏差就可以在得分最低的阿富汗或津巴布韦与较低的尼日利亚或巴拉圭之间拉出差距,或者在中等得分的土耳其或加纳与较高得分的智利或葡萄牙之间拉出差距,或者将这些国家与表现最好的挪威或新西兰拉出差距。

此外,工业国家的治理失败会影响全球金融稳定和整体增长前景,最近始于华尔街的金融危机带来的高昂代价就证明了这一点。不仅如此,近期使用全球治理指标数据进行的分析表明,在工业国家,腐败和预算赤字的规模有着紧密联系。例如,在腐败控制方面,从希腊的低于标准的水平上升到荷兰的优秀治理水平,财政赤字平均降低了八个百分点(见图 3)。

衡量治理表现很难,所有治理衡量标准都不一定精确,解读时需要谨慎。指标明确说明了所有国家得分的误差范围,在进行国家比对时需要考虑这些误差范围(如图 1 所示)。仅仅比较治理得分的差距通常不够充分,因为某些改变很小,不具备实际意义。由于全球治理指标长期以来的改善,这些误差范围有所缩减,同时,虽然它们仍然不能忽视,但相对个别治理指标的不准确度而言已经要小得多。而且,如上图所示,尽管存在这些误差范围,这些数据仍然可以支持许多有意义的跨时段和跨国家比对。

《全球治理指标》由丹尼尔·考夫曼 (Daniel Kaufmann)(布鲁金斯)和 阿特·凯雷 (Aart Kraay)、玛斯莫·马斯特鲁奇 (Massimo Mastruzzi) (世界银行)合著。《全球治理指标》是全球大量调查受访者和专家对治理的观点和意见的合辑,不代表布鲁金斯学会、世界银行、世界银行常务董事及其代表的政府的官方观点。

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