All Treaties Are Not Equal

If President Bush manages to keep up his current pace of approximately one treaty per month, he could well finish his presidential term with more than 40 international treaties killed or weakened in four years. The now familiar list includes the ABM treaty, a “relic of the past;” the Comprehensive Nuclear Test Ban Treaty (CTBT), gathering dust in the Senate as the President tries to kill it; the UN small arms treaty, voided of significance by U.S. amendments to the text; the International Criminal Court; the Kyoto Protocol on climate change; and the OECD initiatives on money laundering and tax shelters. The withdrawal earlier this week of the American delegation to the UN Conference on racism, however warranted, only confirms the pattern.

Many of these agreements, including on land mines, had already been rejected during the Clinton administration, which makes clear that structural-and not only political-factors, are behind the American reluctance to make multilateral commitments. Indeed, it is not so much that the United States has changed-it has never been willing to abandon its sovereignty or its domination of international organizations-but that the rest of the world is changing. The post Cold War decade has seen an unprecedented proliferation of initiatives seeking to impose multilateral solutions on a wide range of problems.

Over the past several months, European observers have concluded that an incorrigibly unilateralist Bush administration was hostile to international cooperation as a matter of principle. Yet while the ideology of certain republicans is indeed one of the reasons for the recent policies, it would be wrong to overlook the administration’s basic argument: it is irresponsible, and sometimes even dangerous, to accept a bad treaty. Signing an ineffective or insignificant text only because other countries have managed to agree on it, often at the expense of its initial objectives and common sense, only undermines the long-term legitimacy of the agreements.

Thus the real question: evaluated on their merits, are these treaties any good? The answer is mixed. Take the case of the biological weapons protocol. Its provisions were insufficient to prevent certain states from hiding their weapons programs, but sufficiently invasive to threaten industrial secrets of the developed countries. We should not forget how UNSCOM in Iraq revealed the weaknesses of the verification provisions of the Nuclear Nonproliferation Treaty. At a time when the Europeans put forward multilateralism-rather than missile defense-as the main means for fighting proliferation, we should not lower standards in order to reach an agreement at any price.

Take the case of the treaty on anti-personnel mines. It is the U.S. army that ensures South Korea’s security, which no one is proposing that it abandon. Yet land mines are currently an indispensable means to protect these troops, which would have to be augmented in the absence of the mines. Should not the United States, then, have been given the temporary deferral that they were asking for?

And take the case of the ABM treaty. France is not opposed to antimissile systems per se, and is indeed developing its own theater missile defenses. For countries like Japan such systems are far preferable to an eventual nuclear option. But the ABM treaty bans testing of some promising missile defense technologies, notably boost-phase defenses, which are the least strategically destabilizing because they do not threaten the Russian and Chinese deterrents. Is Bush thus not right to seek to lift the constraints of this 30-year-old treaty?

In reality the problem is two-fold: On one hand, while the United States is right to point out the flaws of multilateralism, it is wrong to do so in such a cavalier and abrupt manner. The U.S. rejection of the Kyoto protocol is a perfect example: no coordination with allies, justification on the basis of domestic interests, and a complete lack of an alternative proposal. The last point is the most important: Bush is abdicating his leadership and resigning himself to isolation instead of leading the international community toward a more cooperative world.

At the same time, the administration seems determined to oppose certain treaties that pose no real danger or which, with U.S. participation, could be improved: CTBT, ICC, Kyoto, money laundering, small arms. The U.S. is wrong, in short, to take advantage of its preeminent international position to place domestic political interests (like support from the National Rifle Association or business lobbies) ahead of its international responsibilities (like slowing the trafficking of small arms in Africa).

In the long run, this development is disturbing, for at least two reasons. First because the United States is paying an increasing moral price for its behavior, as was shown by its failure to win election to the UN Human Rights Commission last May-it is America’s “soft power” that is diminished. Second because the international system, led by its greatest power, risks moving toward a world of fewer and fewer constraints, less predictability, and thus less security. The irony of history is that the country with the greatest interests in seeing the rule of law develop internationally is the one that most refuses to contribute to it.

Les Etats-Unis, tueurs de traités,
par Philip H. Gordon et Julien Vaïsse
Le Monde, September 8, 2001

Si George W. Bush maintient son rythme moyen d’un traité par mois, il pourrait bien finir son mandat actuel avec plus d’une quarantaine d’accords internationaux tués ou vidés de leur substance: le traité ABM, déjà “une relique du passé”; le Traité d’interdiction complète des essais nucléaires (TICE), qui languit au Sénat sans que le président puisse le tuer; le traité sur les armes légères, rendu insignifiant; le protocole sur les armes biologiques; la cour pénale internationale, le protocole de Kyoto sur le réchauffement climatique, et les initiatives de l’OCDE contre le blanchiment et les paradis fiscaux. Cette semaine, le retrait de la délégation américaine de la conférence des Nations Unies sur le racisme, bien que compréhensible, vient confirmer cette tendance.

Plusieurs de ces accords, y compris celui sur les mines antipersonnel, avaient déjà été rejetés du temps de Bill Clinton, ce qui montre bien que des facteurs structurels, et non pas seulement politiques, sont à l’oeuvre dans ce désamour de l’Amérique pour le multilatéralisme. On peut même avancer que, sur le long terme, l’Amérique n’a pas vraiment changé. Au fond, elle n’a jamais été multilatérale au sens européen, elle n’a jamais cédé des pans significatifs de sa liberté de manoeuvre ou de sa souveraineté et a toujours dominé les enceintes collectives – ou du moins gardé un droit de veto. Mais le reste du monde a changé. La fin de la guerre froide et l’émergence d’une société civile internationale ont entrainé une prolifération sans précédent des initiatives visant à imposer un réglement multilatéral de tel ou tel problème.

Au cours des derniers mois, de nombreux observateurs européens ont conclu que l’administration Bush était irrémédiablement unilatéraliste, hostile à toute coopération internationale par principe. Mais si l’idéologie de certains républicains a sa place parmi les facteurs de rejet, on ne peut cependant past nier la logique de la nouvelle administration. Il est irresponsable, et parfois dangereux, d’accepter un mauvais traité. Signer un document inefficace ou insignifiant au seul prétexte que des dizaines de pays ont réussi à se mettre d’accord, au prix, souvent, des objectifs initiaux et du simple bon sens, affaiblit sur le long terme la légitimité des accords multilatéraux.

La question devient donc : pris un par un, ces traités sont-ils bons ? La réponse est mitigée. Prenons le cas du protocole sur les armes biologiques : ses dispositions étaient insuffisantes pour empêcher une fraude massive par certains Etats, mais suffisamment sérieuses pour inquiéter certains secrets industriels. Faut-il rappeler que les découvertes de l’UNSCOM en Irak ont mis à jour les insuffisances flagrantes des traités anti-prolifération, y compris ceux comportant des volets de vérification? A l’heure où les Européens mettent en avant le multilatéralisme comme moyen principal de lutte contre la prolifération, plutôt que les systèmes antimissiles, il ne faut en aucun cas s’en remettre à des critères au rabais sous prétexte d’obtenir un accord large à tout prix.

Prenons ensuite le traité sur les mines antipersonnels : c’est l’armée américaine qui assure la sécurité de la Corée du Sud, et personne ne souhaite voir cette garantie disparaître. Or, les mines représentent une sécurité indispensable pour ces troupes, qu’elles permettent également d’économiser. Ne fallait-il pas offrir ici aux Etats-Unis le statut dérogatoire provisoire qu’ils demandaient? Prenons aussi le cas du traité ABM. La France n’est aucunement opposée par principe aux systèmes antimissiles en tant que tels, elle développe d’ailleurs des projets de défense de théâtre. Pour des pays comme le Japon, ces systèmes sont largement préférables à l’option nucléaire. Or le traité ABM interdit l’essai en vol de certains systèmes prometteurs, notamment en phase de propulsion, les moins destabilisateurs. Bush n’a t-il pas raison de chercher à lever les contraintes de ce traité vieux de trente ans ?

Le problème est double, en réalité. D’un côté, si l’Amérique a souvent raison de pointer les insuffisances du multilatéralisme, elle a tort de le faire de manière cavalière et brutale comme c’est le cas depuis l’arrivée de Bush. Le rejet du protocole de Kyoto est un parfait exemple: manque de concertation, justification par des facteurs essentiellement intérieurs, absence totale d’alternative. En agissant ainsi l’administration Bush abdique son leadership et se résigne à l’isolement au lieu de conduire la communauté internationale vers un monde plus coopératif.

D’autre part, l’Amérique s’obstine à s’opposer par principe à certains traités qui ne lui posent pas de réels dangers, ou qui, avec sa participation, pourraient au moins être améliorés : TICE, Cour pénale internationale, Kyoto, armes légères. Elle a tort, en somme, de profiter de sa position de prééminence pour faire passer des considérations intérieures (soutien de la National Rifle Association, pressions des industriels) avant sa mission d’exemple extérieur (freiner le trafic des armes légères en Afrique).

A long terme, cette évolution est inquiétante, pour deux raisons au moins. D’abord parce que en agissant ainsi les Etats-Unis paient un prix moral de plus en plus élevé, comme l’échec à la Commission des droits de l’homme de l’ONU en mai dernier le montre. C’est son “soft power” qui s’étiole. Ensuite, parce que le système international, au diapason de puissance, risque de s’orienter vers moins de normes et de contraintes, moins de prévisibilité et donc moins de sécurité. L’ironie de l’histoire est que le pays qui a le plus d’intérêt à voir se développer un état de droit au niveau international est celui qui refuse le plus, pour le moment, d’y contribuer.

Philip H. Gordon est directeur du centre sur les Etats-Unis et la France à la Brookings Institution et auteur, avec Sophie Meunier, de The French Challenge: Adapting to Globalization (Brookings). Justin Vaïsse est historien, auteur, avec Pierre Melandri, de L’Empire du milieu : les Etats-Unis et le monde depuis la fin de la guerre froide (Odile Jacob).