فيما يلي ورقة إحاطة إلى اللجنة الفرعية للخدمات العسكرية لشؤون الرقابة والتحقيق بمجلس النواب، قدمها بنيامين ويتس وماثيو واكسمان وروبرت تشيسني لبحث مشكلة نقل المعتقلين اليمنيين من معتقل خليج غوانتانامو
أشكركم على إتاحة الفرصة لاطلاع اللجنة الفرعية على مشكلة نقل المعتقلين اليمنيين من خليج غوانتانامو. لقد باتت عمليات نقل المعتقلين إلى اليمن، منذ محاولة تفجيرات يوم عيد الميلاد وظهور القاعدة في شبه الجزيرة العربية، مجالاً للحقد السياسي الكبير. وفي رأينا، هذا الحقد غير مبرر. وكما سنوضح، فإن سياسة النقل إلى اليمن كانت مسألة تتعلق بالاستمرارية المؤسسية بين الإدارات، وهو الأمر الذي لا يواجه فيه واضعو السياسات خيارات جيدة، والأمر الذي لا يوجد عليه حاليًا أي نزاع بين الأحزاب السياسية. لتوضيح هذه المسألة ببساطة، فإن كلا من إدارة بوش وإدارة أوباما كانا حذرين بشكل ملائم حيال نقل المعتقلين إلى اليمن. فالجمهوريون والديمقراطيون والكونغرس والإدارة يتفقون جميعًا على أن الأوضاع في اليمن لن تسمح بنقل المعتقلين إلى ذلك البلد في هذا الوقت. هناك العديد من جوانب سياسة الاعتقال المثار حولها نزاع حقيقي. وهذا ليس واحد منها.
تمثل هذه الورقة آراء ثلاثة محللين يعتبرون قضايا النقل ضمن مجموعة متنوعة من مختلف وجهات النظر العلمية والحكومية. فهذا بنيامين ويتس، باحث أعلى في معهد بروكنجز، وهو مؤلف أو محرر لثلاثة كتب والعديد من التقارير والأوراق البحثية بشأن مسائل متعلقة بسياسة الاعتقال. ماثيو واكسمان، وهو أستاذ مشارك في كلية الحقوق في جامعة كولومبيا، شغل منصب نائب مساعد وزير الدفاع لشؤون المعتقلين من منتصف عام 2004 حتى عام 2005، وبصفته مسؤول رفيع المستوى بوزارة الخارجية كان يقدم المشورة بشأن قضايا المعتقلين في الفترة من 2006 إلى 2007. وقد كتب روبرت تشيسني، أستاذ القانون وصاحب كرسي تشارلز فرانسيس في كلية الحقوق بجامعة تكساس، على نطاق واسع حول قضايا الاعتقال والنقل في العام 2009 وخدم مع فرقة عمل الإدارة لسياسة الاحتجاز. ونحن نجتهد في هذه الورقة: أولاً، توضيح لماذا أثبتت اليمن هذه المشكلة المستعصية في البت في قضايا غوانتانامو؛ وثانيًا، كيف استطاعت كل من إدارتي بوش وأوباما بحذر استكشاف مجموعة متنوعة من الخيارات لنقل المعتقلين اليمنيين، ولماذا لم تنجح هذه خيارات في نهاية المطاف؛ وثالثًا، كيف أن هذا لم يترك خيارًا قابلاً للتطبيق لصناع القرار في أمريكا للحد على نطاق واسع من المعتقلين اليمنيين في غوانتانامو. أخيرًا، نناقش لماذا يجدر ألا تعيق الصعوبات المرتبطة بنقل المعتقلين إلى اليمنيين جهود النقل الأخرى.
مشكلة اليمن
لقد ثبت أن مسألة التعامل مع العدد الكبير من معتقلي غوانتنامو اليمنيين أمر غاية في الصعوبة على إدارتين متعاقبتين كلاهما قد تعامل مع هذه المسألة بحذر شديد. وتُعد اليمن فريدة من نوعها بين البلدان التي ساهمت بأعداد كبيرة من معتقلي غوانتانامو. وهي منذ فترة طويلة تترنح على حافة الفشل كدولة. فعلى عكس المملكة العربية السعودية، لم يكن لها قط حكومة مركزية قوية تستطيع الولايات المتحدة العمل معها على إدارة الخطر الذي يشكله المعتقلون المنقولون. ومهما كان رأي المرء في فعالية البرنامج السعودي لإعادة التكامل – والذي أثير الجدل حول نجاحاته واخفاقاته – فالحكومة السعودية تتمتع بأدوات سياسية مؤسسية وموارد كبيرة يمكنها تجنيدها في التعامل مع المعتقلين المنقولين. أما الحكومة اليمنية، حتى قبل الأزمة الحالية، فقد افتقرت دائما إلى قدرة مماثلة. علاوة على ذلك، فقد أثبتت أنها شريكًا صعب المراس في التفاوض، ونادرًا ما يكون لها مواقف ثابتة حيال العودة إلى الوطن وتتصرف بطريقة مضطربة في ما يتعلق بقضايا بالمعتقلين. وهناك أشياء قد زعزعت ثقة الحكومة الأميركية في التزام اليمن وقدرتها على التعامل مع هذه القضايا على نحو فعال، منها عمليات الفرار الكبرى التي قام بها الإرهابيون والمسلحون، جنبًا إلى جنب مع ما قامت الحكومة اليمنية من إفراج عن سجناء القاعدة المهمين من حين لآخر.[1]
بالإضافة إلى ذلك، وعلى عكس الدولة الضعيفة التي شاركت في وجود عدد كبير من المحتجزين في غوانتانامو- أفغانستان- فلا يوجد في اليمن عدد كبير من القوات الأمريكية على أراضيها والتي تساعد على بناء قدرات للتعامل مع المعتقلين العائدين. ما هو أكثر من ذلك هو صعوبة هو تخيل أعداد كبيرة من اليمنيين يتم إعادة توطينهم في دول ثالثة في أوروبا أو أي مكان آخر في محاولة لوضعهم في أماكن حيث يمكن للحكومة الفعالة أن تأخذ خطوات مناسبة للتعامل معهم. على عكس المعتقلين الذين يخشون الاضطهاد على يد أوطانهم وعلى هؤلاء الذين تعتمد الولايات المتحدة على عدم إعادتهم طوعًا إلى بلادهم، إن اليمنيين الذين تم إعادة توطينهم في بلد ثالث يمكن إعادتهم إلى أوطانهم، ومعظم البلاد لن ترفض ذلك والذي هو بالتالي فإن أهداف إعادة التوطين محبطة جدًا.
والنتيجة هي أن السلطة التنفيذية في اليمن واجهت مشكلة مستعصية غير متوقعة والتي قاومت كل الجهود المضنية والخلاقة لفترة طويلة من الزمن- من قبل حكومة بوش و حكومة أوباما- لتقليل عدد المعتقلين غوانتانامو.
جهود الحكومتان:
لقد أصبح من الدارج مناقشة جهود النقل عامة- والتي تخص اليمن واليمنيين على وجه الخصوص- على نحو متهور ومتسرع وعدم اهتمام للدواعي الأمنية. في حين أن مسألة العودة للإجرام هي مسألة مهمة وهناك مستويات رفيعة من المعتقلين السعوديين الذين قاموا بالهجرة إلى اليمن وهناك تم إعادة مشاركتهم، وهناك بالتأكيد لا يوجد تدافع متهور للانتقال إلى اليمن. بالتأكيد أن الانتقال إلى هذه البلد بتلك الوتيرة البطيئة والحذرة هو سبب المشكلة في غوانتانامو والتي أصبحت مع الوقت من المشاكل المسيطرة في اليمن. بالنسبة لأفضل المعلومات المتاحة التي يمكن الحصول عليها هي أن حكومة بوش قامت بنقل 14 معتقل فقط الى اليمن خلال المدة من آذار/مارس 2004 إلى تشرين ثاني/نوفمبر 2008[2]. في حين قامت حكومة أوباما بنقل 8 معتقلين فقط إلى اليمن، اثنان منهم تم نقلهم نتيجة لحكم محكمة[3]. هذه الأرقام أقل من عدد المعتقلين الذين تم إطلاق سراحهم إلى كلِ من أفغانستان و السعودية.
يختلف نهج حكومة بوش عن حكومة اوباما فيما يخص انتقال اليمنيين، ولكن هذه الاختلافات تعكس ظروف مختلفة أكثر من مجرد اختلاف طريقة التعامل تجاه مشكلة اليمن. وبشكل ملحوظ، لم تسفر عن نتائج مختلفة، بل هناك تشابه كبير بين النتائج والذي يعكس في كلتا الحالتين التردد في إطلاق سراح عدد كبير من المعتقلين إلي البلد مع تحكم ضئيل في شئونها الخاصة.
للحديث بشكل عام، فإن حكومة بوش كانت مهتمة بفرص العودة إلى الوطن على نطاق واسع كوسيلة رئيسية في تقليل عدد الموجودين بغوانتانامو. استكشفت حكومة بوش عدد من الخيارات لإطلاق سراح عدد كبير من اليمنيين[4]. خاصة وأنها بذلت طاقة كبيرة في العمل مع الحكومة اليمنية في خلق برنامج على غرار البرنامج السعودي- وهو البرنامج ذاته الذي كان على غرار البرنامج اليمني[5]. للأسباب المذكورة من قبل، لعملية نقل أعداد كبيرة شروط ليست موجودة في اليمن. لذا قامت حكومة بوش باختيار 14 معتقل وتم إطلاق سراحهم إلى اليمن خلال السنوات الأخيرة، حيث تم إجلاء المئات من المعتقلين الآخرين في غوانتانامو، أكثر من 530 من أصل 800 تقريبًا من المحتجزين.
خلال الوقت الذي بذلت فيه حكومة أوباما مجهودان لإجلاء اليمنيين والذي يشمل احتمالية إرسال نسبة من اليمنيين إلى السعودية ليمروا ببرنامج إعادة الإدماج السعودي. بذلت حكومة أوباما جهود كبيرة في محاولة منها لجعل هذا الخيار قائم[6]. بحلول خريف 2009، أصبح واضحًا أنها لن توفر ما هو أكثر من ذلك، أن الوضع في اليمن لا يتطور وأن الحكومة الأمريكية كانت تخسر العديد من القضايا أمام محاكم غوانتانامو، مما يزيد احتمالية أن يفوز عدد كبير من اليمنيين بالعديد من القضايا والتي سيتم الحكم فيها بإطلاق السراح. في الواقع، تفكر الحكومة في احتمالية إطلاق سراح عدد معقول من المعتقلين اليمنيين تنفيذًا لأحكام محكمة غوانتانامو. انتصارات الحكومة مؤخرًا في القضايا أمام المحكمة في دائرة محكمة الاستئناف بالعاصمة تغيرت بشكل كبير، مما جعل الوضع الحالي، كتعبير آخر، اعتقال طويل المدى لليمنيين لحين تحسن ظروف اليمن أكثر واقعية من تخيل الاستدامة. ولكن خلال ذلك الوقت، فإنه ليس من الحكمة الرهان على هذا التغيير في مناخ الدعاوى القضائية. وبالتالي، واجهت حكومة أوباما حدوث ما يشبه الكماشة لتقع فيها، من ناحية ضغوطات الدعاوى القضائية لإطلاق سراح عدد كبير من المعتقلين اليمنيين و من ناحية أخرى، ظروف البلد التي – من وجهة نظر الحكومة- لا تسمح بنقل أعداد كبيرة بأمان.
ردت الحكومة بأن قامت بتعريف ثلاث مجموعات من اليمنيين بغوانتانامو. تضم المجموعة الأولى هؤلاء الذين لا يمكن نقلهم بسلام نتيجة للظروف. وتضم المجموعة الثانية والذي يسمى في غوانتانامو باستعراض القوى والذي يقابل الحد الأدنى من ظروف الانتقال ومن يمكن انتقاله إذا (1) تحسن الأمن في اليمن، (2) توفر برنامج التأهيل المناسب، أو (3) أصبح خيار وجود بلد ثالثة لإعادة التوطين متاح. تضم المجموعة الثالثة هؤلاء الذين تسمح ظروفهم بالانتقال ويمكن انتقالهم في أية لحظة “يخضع لمقاييس الأمن المناسبة”- والتي أوضحتها قوات الأمن في غوانتانامو “لا يتطلب تنفيذه على وجه السرعة”. أكد تقرير قوات الأمن ذلك، من خلال جعل كل وحدة نقل للتنفيذ طبقًا لمقاييس أمنية مناسبة. ويستعرض المشاركون أهمية المرونة في توقيتات هذه الانتقالات. بموجب قرارات النقل، سيتم إعادة المعتقلين إلى اليمن فقط تحت ظروف وبشروط تبدو مناسبة من المنظور الأمني.
من الناحية العملية، من المعقول أن نفترض أن المخاطر المتوقعة للتقاضي لعبت دور أساسي سواء تم وضع المعتقلين في المجموعة الثانية أو الثالثة. تميل قرارات النقل الفورية إلى أن الحكومة لها قضايا قوية. يميل النقل الشرطي – عند تحسن الظروف — إلى اعتقالات طويلة المدى والتي تؤمن الحكومة بأن المحاكم ستسامح فيهم.
إن تأثير ضغط الدعاوى القضائية واضح في تقرير قوات المهام في غوانتانامو فيما يتعلق بالمعتقلين الذين قامت حكومة أوباما بنقلهم إلى اليمن. وبالطبع لن يتم نقل أي معتقل إلى اليمن عن طريق حكومة أوباما إلا إذا خسرت الحكومة قضية في الدرجة الأولى أو غيرها والتي كان من المتوقع خسارتها. وصفت قوات المهام أول سبع أيام من إطلاق السراح كالآتي:
حتى الآن، تم الموافقة على نقل سبعة فقط من 36 يمني إلى اليمن. تم نقل معتقل في أيلول/سبتمبر 2009 طبقًا لحكم المحكمة، وستة آخرون تم نقلهم في كانون أول/ديسمبر 2009. تم اختيار الستة معتقلين الذين تم ترحيلهم في كانون أول/ديسمبر 2009 بموجب اتفاق بالإجماع من مسؤولين رفيعي المستوى في الوكالات التي وردت أسماؤها في اللائحة التنفيذية، بعد استعراضات فردية للمعتقلين، بما في ذلك النظر إلى معلومات تتعلق بالتهديد، والدليل ضد المعتقلين وقدرة الحكومة على الدفاع بنجاح عن قانونية اعتقالهم في المحكمة.
تم نقل معتقل إضافي حيث تم نقل تقرير فرقة المهام أيضا طبقًا لحكم المحكمة.
وأخيرًا، فإن جهود إعادة اليمنيين إلى وطنهم أصبحت فعالة وانتهت بحدوث محاولة التفجير في ليلة الميلاد، والتي أثارت الوقف المؤقت للنقل إلى اليمن. مع التدهور السريع الذي يحدث في اليمن، ليس هناك فرصة واقعية لرفع هذا الوقف قريبًا، فقط من المحتل تنفيذ أحكام المحكمة بالنقل وإطلاق السراح في القريب العاجل.
باختصار، فإن كلاً من عهد بوش وأوباما يعكسان حذرًا شديدًا تجاه الوضع الأمني في البلاد. تسعى الحكومتان إلى تقليل عدد اليمنيين الموجودين في غوانتانامو مع التوجس من حقيقة عدم الاستقرار الأمني في اليمن. اكتشفت كلا الحكومتين خيارات لتنفيذ ذلك، حيث أقرت كلاهما في نهاية المطاف أن الدواعى الأمنية اثقلت الطموحات في نقل المعتقلين خارج غوانتانامو.
ترحيلات اليمن اليوم
لتبسيط الأمور، لا يوجد احتمال اليوم بأن تقوم السلطة التنفيذية بترحيل المعتقلين الخطرين إلى اليمن. وهذا ليس بسبب قيود انتقال تشريعية، ولكن لأن السلطة التنفيذية – متشابهة في حكومة بوش وأوباما- لن تسمح بأن تؤدي الرغبة في إجلاء اليمنيين من غوانتانامو أن تخفي حقيقة التعامل مع كيان ضعيف ذو قدرات محدودة واستعداد لتخفيف التهديد الذي يشكله المعتقلين المفرج عنهم. وخاصة الآن، فإن الوضع في اليمن لا يسمح بوجود أي احتمال قصير أو بعيد المدى بوجود بيئة صالحة لعودة اللاجئين بأعداد كبيرة من المعتقلين والسلطة التنفيذية تعلم ذلك.
تكمن المخاطرة في حكمنا في اتجاه أخر، فهناك قيود كبيرة للنقل متعمدة لمنع إطلاق سراح اليمنيين، والذين بهذه القيود أو بدونها لن يتركوا غوانتانامو، وينشغلون بالعودة إلى الوطن وجهود إعادة التوطين للمعتقلين من البلاد التي لا تشكل تحديات مماثلة لتلك التي عرضت عن بعد من قبل اليمن. هناك عدد كبير من الفرص الحالية لإعادة توطين المعتقلين بغوانتانامو، تلك الفرص التي تحاول القيود التشريعية إحباطها. . تتم المحافظة على هذه القيود إلى حد كبير بسبب الخوف من الوضع في اليمن، ولكن لا يشعر المعتقلين اليمنيين بأي تأثير كبير. يشعر به الآخرين عدا اليمنيين، الذين يتم إجلائهم ظاهريًا من الحجز بالولايات المتحدة إلى بلدان أخرى حيث أنها تشكل خطرًا في إعادة الاشتباك مع العدو.
سينتظر اليمنيين ربما لوقت طويل، سينتظروا إما إلى أن تصبح البلاد غير مستقرة بالمرة أو ربما أن تقوم الولايات المتحدة والسعودية ببعض الترتيبات للتحول إلى برنامج إعادة الدمج السعودي- على الأقل بالنسبة لهؤلاء الذين تم اعتقالهم مع عائلاتهم في البلد. إنه موقف صعب، حيث أن بعض المعتقلين اليمنيين كانوا محاربين ذو كفاءة ضعيفة، لأنهم لو كانوا من بلدان أخرى، كانوا عادوا إلى بلادهم منذ فترة طويلة. قد يكون وضعهم ضرورة مؤسفة. تعميم مأزق اليمن على باقي الموجودين بغوانتانامو ليس ضروري ولكنه خطأ.
[1] انظر مارك مازيتي، الولايات المتحدة تكثف حملة سرية من الضربات الجوية اليمنية، نيويورك تايمز، 8 حزيران/يونيو، 2011، يمكن العثور عليه على
http://www.nytimes.com/2011/06/09/world/middleeast/09intel.html?_r=1&scp=1&sq=harithi&st=cse
( (يصف أسر وإدانة وتحرير اليمن من مسلح تابع لمنظمة القاعدة قُتل بواسطة ضربة جوية للولايات المتحدة الأسبوع الماضي): مايكل إيسيكوف، صفعة على الوجه: تصرف اليمن في مفجر كول يدهش رئيس مكافحة الإرهاب، Newsweek.com، 31 تشرين أول/أكتوبر، 2007، يمكن العثور عليه على
http://www.newsweek.com/2007/10/30/a-slap-in-the-face.html
: مارك تريفيليان، الهروب من السجن في اليمن يثير القلق في الخارج، بوسطن جلوب، 10 شباط/فبراير، 2006، يمكن العثور عليه على
http://www.boston.com/news/world/middleeast/articles/2006/02/10/jailbreak_in_yemen_stirs_concern_abroad
، جريجوري جونسون، تأمين تعاون اليمن في المرحلة الثانية من الحرب ضد القاعدة، لجنة مكافحة الإرهاب سنتينل، كانون الأول/ديسمبر 2007، يمكن العثور عليه على
http://www.ctc.usma.edu/wp-content/uploads/2010/06/Vol1Iss1-Art8.pdf
[2] لقد تم الاستشهاد بهذا الرقم على نطاق واسع في المقالات الصحفية. انظر، على سبيل المثال، تشارلي سافاج، “إعادة 6 معتقلين إلى اليمن،” نيويورك تايمز، 20 كانون الأول، 2009، يمكن العثور عليه على
http://www.nytimes.com/2009/12/20/world/americas/20gitmo.html.
باستثناء سالم حمدان، الذي تم ترحيله بعد المدة التي قضاها، فقد تم الكشف عن الـ14 معتقل الذين تم ترحيلهم لليمن في قائمة وزارة الدفاع من بين جميع الترحيلات من غوانتانامو. يمكنكم العثور على القائمة على .
http://www.dod.mil/pubs/foi/detainees/09-F-0031_doc1.pdf
[3] مناقشة لأول سبع ترحيلات تظهر في التقرير النهائي لغوانتانامو. يمكنكم الإطلاع على قوة المهام في الصفحة 18 وتم نقلها أدناه. وقد تم نقل أحد المعتقلين الإضافيين، محمد العديني، في تموز/يوليو 2010 بعد أن فاز في قضيته أمام المحكمة. انظر، على سبيل المثال، تشارلي سافاج، “أحكام تثير الشكوك حول سياسة ترحيل اليمنيين،” نيويورك تايمز، 8 تموز/يوليو، 2010، يمكن العثور عليه على .
http://www.nytimes.com/2010/07/09/us/09gitmo.html?scp=1&sq=Mohammed+Odaini&st=cse&pagewanted=print
وقد تم ترحيل معتقل أخر من غوانتانامو خلال فترة إدارة أوباما، على الرغم من أن هذا المعتقل الثالث تم إعادة توطينه في بلد ثالث.
[4] هذا ليس سرًا، فقد أفادت في الواقع جريدة نيويورك تايمز في الفترة التي تعود إلى عام 2005 أن وزارة الدفاع الأمريكية كانت تسعى لتنفيذ “خطة لخفض أكثر من نصف تعداد السكان في خليج غوانتانامو بكوبا، جزء منها عن طريق ترحيل مئات من المشتبه فيهم من الإرهابيين إلى السجون في المملكة العربية السعودية وأفغانستان واليمن.” انظر دوجلاس جيل، “وزارة الدفاع تسعى إلى ترحيل المزيد من المعتقلين من القاعدة في كوبا،” نيويورك تايمز، 11 آذار/مارس، 2005، يمكن العثور عليه على .
http://www.nytimes.com/2005/03/11/politics/11detain.html
وفي وقت لاحق من نفس العام، أعلنت وزارة الخارجية عن المبادرة علنًا؛ فقد صرح أحد المؤلفين الحاليين، ثم بعد ذلك في الحكومة، في مقابلة أن الإدارة تسعى إلى “تحويل عبء [الاحتجاز] إلى شركائنا في التحالف. فنحن، كممثلي للولايات المتحدة لا نريد أن نكون سجاني العالم.” انظر تيم ريد، “نقل معتقلي غوانتانامو إلى السجون الأصلية،” التايمز، 6 آب/أغسطس، 2005، يمكن العثور عليه على .
http://www.nytimes.com/2011/06/09/world/middleeast/09intel.html?_r=1&scp=1&sq=harithi&st=cse
[5] هذه الجهود أيضًا تم نشرها بشكل جيد. انظر، على سبيل المثال، شاشناك بنغالي، “أكبر معضلة لأوباما في غوانتانامو قد تكمن في اليمن،” صحف ماكلاتشي، 13 تشرين ثاني/نوفمبر، 2008، يمكن العثور عليه على .
http://www.mcclatchydc.com/2008/11/13/55827/obamas-biggest-Guantánamo -dilemma.html
[6] قامت إدارة أوباما بمناقشة هذه الجهود علنًا. انظر، على سبيل المثال، لارا جاكس، “الولايات المتحدة متفائلة بشأن صفقة المعتقلين اليمنيين،” أسوشيتد بريس، 9 أيار/مايو، 2009، يمكن العثور عليه على .
http://www.guardian.co.uk/world/feedarticle/8492131
