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报告

中国碳排放权交易试点比较研究

在众多节能减排的政策工具中,碳排放权交易市场作为一种制度创新近年来备受关注。从2005年开始,欧美等先后启动或实施了碳排放权交易,并在推进减排方面取得了较好的成效。中国作为新兴经济体的典型代表和全球最大的二氧化碳排放国,在国际减排承诺和国内资源环境双重压力之下,于2011年底启动了“两省五市”碳排放权交易试点,并计划在试点经验的基础上于2016年启动全国碳市场。七个试点的政策设计既有共性又因地制宜体现出各自的特点,既有成功的经验也有值得吸取的教训,值得进行系统性总结。本文通过对七个试点法规政策和机构设置,制度设计中覆盖范围、配额总量和结构、配额分配机制和抵消机制,以及市场运行和履约情况的比较分析,在总结其共性特征及差异性的基础上,为全国碳市场的建设提出了政策建议。

一、中国碳排放权交易试点体现了新兴经济体不完全市场的特征和规律

中国七个试点虽然数量少,但体量大,在国内具有一定的代表性,其社会经济发展也体现出新兴经济体不完全市场的特征和规律。第一,尚未达到排放峰值,经济正处于工业化、城市化的关键阶段,经济结构以高能耗、高排放的重化工业为主。第二,区域和行业经济差别大,七个试点涵盖中国东、中、西部地区,经济发展水平和经济结构存在显著差异。第三,经济仍处在高速增长阶段,同时,在经济增长、政策和市场预期等方面存在很大的不确定性。第四,市场是不完全的,电力等高排放行业处于垄断地位。第五,相关法律滞后、数据基础薄弱、环境意识不强。

二、制度设计体现了新兴经济体不完全市场条件下ETS的广泛性、多样性、差异性和灵活性

第一,政策先行、法律滞后。各试点重点围绕碳市场的关键制度要素和技术要求,充分发挥行政力量,在短时间完成了关键制度设计,启动了碳交易,并在实践中不断补充和完善。但中国七个试点缺乏国家层面的上位法,深圳和北京为地方人大立法形式,而上海、广东、天津、湖北和重庆均为通过政府令形式发布管理办法,属于地方政府规章,法律约束力较弱。同时,虽然各试点在实施方案和管理办法的框架下,基本完成了技术层面的政策性文件的制定,如碳排放权交易规则和MRV指南,但并未以法律法规的形式确定,在技术细节上还需要进一步完善,特别是配额分配方案,基本上都是在上一年实践基础上对下一年的方案进行修改调整。

第二,在覆盖范围上,只控制二氧化碳排放。对间接排放的纳入是与EU ETS等国际碳排放权交易体系最大的不同,体现了中国电力行业不完全市场的特点。各试点控排企业的排放边界主要是以企业组织机构代码为准在公司层面而不是设施层面界定。由于试点区域经济结构差别大,覆盖行业广泛多样,包含重化工业,同时也包含建筑、交通和服务业等非工业行业。在纳入企业选择上都是设定一个排放门槛值,符合条件的一律纳入。

第三,在配额总量和结构上,各试点将总量设定与国家碳强度目标相结合,充分考虑经济增长和不确定性,进行总量设置。同时,通过柔性的配额结构划分(初始分配配额、新增预留配额和政府预留配额),以及配额储存预借的跨期灵活机制,以适应高经济增长和不确定性的特征。

第四,在配额分配机制上,通过免费分配与拍卖相结合、历史法和标杆法相结合、事前分配与事后调整相结合的“三结方法,一方面,在一定程度上克服了数据基础薄弱、控排主体环境意识不强,参与碳市场积极性较弱的问题;另一方面,为政府留下了较大的管理空间和手段,平衡了经济适度高增长和节能减排之间的关系。

第五,在抵消机制上,允许采用一定比例的CCER用于抵消碳排放,同时充分考虑了CCER抵消机制对总量的冲击以及环境友好性等因素,通过抵消比例限制、本地化要求、CCER产出时间和项目类型的规定,控制CCER的供给。

总体上看,七个试点的制度设计体现出了新兴经济体不完全市场条件下ETS的广泛性、多样性、差异性和灵活性,从而与欧美等发达国家的ETS相比形成自己的特色,但也为今后与发达国家ETS的链接带来了困难。

由于个试点横跨了中国东、中、西部地区,区域经济差异较大,制度设计体现出了一定的区域特征:深圳的制度设计以市场化为导向;湖北注重市场流动性;北京和上海注重履约管理;广东重视一级市场,但政策缺乏连续性;重庆企业配额自主申报的配发模式,使配额严重过量,造成了碳市场交易冷淡。这些都为建立全国碳市场提供了丰富的经验和教训。

三、政策建议:以减排为目标,以法律为保障,以价格为手段

全国碳市场的构建,需要充分考虑我国的经济发展阶段、经济结构、能源结构、减排目标、减排成本,以及我国区域与行业差异大等国情,充分借鉴七试点碳市场建设的经验与教训。在覆盖范围、总量设置、配额分配、抵消机制、市场交易和履约机制等关键制度要素的设计上,以减排为目标,以法律为保障,以价格为手段,平衡经济适度高增长和节能减排,平衡不同区域和行业的差异,重视市场流动性,充分发挥价格信号的功能,引导企业以最小成本实现减排目标。

第一,尽快出台相关法律,使碳市场有法可依。

第二,完善市场监管,注重政策连续性。

中国碳市场缺乏专门统一的市场监管机构,主管部门和监管部门合二为一,不利于有效的监管协调机制的建立,应设立专门的监管机构,对市场进行有效监管。同时,碳排放权交易制度是一项复杂的政策体系,国外碳市场从酝酿到最终出台经过了数年计划和试验,而我国碳排放权交易试点自2011年底开始部署到2013年市场启动,在缺乏基础的前提下准备不够充分,大部分试点启动均较为仓促,部分试点在第一年履约期后,频繁修订相关政策和调整交易制度,缺乏政策连续性,不利于形成市场预期。

第二,覆盖范围。首先,全国统一碳市场的初级阶段应该抓大放小,只将电力、钢铁、有色、水泥、化工等5个高耗能、高排放的重点行业强制纳入,有助于全国碳市场起步阶段顺利运行。碳排放应该同时包括直接排放和间接排放,以体现电力行业不完全市场的特殊性。

第三,总量设置和配额结构。首先,总量的设计要综合考虑经济增长、技术进步和减排目标,按照“总量刚性、结构柔性;存量从紧、增量先进”的原则,充分考虑经济波动和技术进步的不确定性,设计事后调整机制。其次,要充分考虑行业的减排成本、减排潜力、竞争力、碳泄露等差异,设计不同的行业控排系数。最后设计35年的交易周期,事前确定配额总量及调节措施,结合配额的储存机制,有利于市场的长期预期、有利于企业进行配额的跨期管理、降低履约成本。

第四,配额分配。首先,碳市场初期配额分配应以免费分配为主,随着碳市场发展逐步提高拍卖比例。政府拍卖应允许投资机构者参与竞拍,充分调动投资者的积极性,提高市场流动性,形成有效的碳价格,利于企业减排决策。其次,配额分配应以历史法为主,同时应将企业先期减排绩效纳入考虑,以提高企业节能减排的积极性,并按照就近原则实行“滚动基期”,以使配额尽可能接近当期实际排放,避免配额过渡短缺或过度超发。另外,可在产品分类相对简单的电力和水泥等行业率先使用标杆法。最后,规定交易过的配额可以储存,有利于促进碳市场流动性。

第五,抵消机制。首先,考虑到CCER对碳市场供求关系的冲击,CCER抵消比例不宜过高,应控制在5%-10%的范围内。其次,考虑地区差异,适度扩大来自中西部欠发达地区的CCER抵消比例。再次,需考虑CCER项目的时间限制,避免早期CCER减排量充斥碳市场。最后,考虑环境友好性和CCER整体供给情况,限制用于抵消的CCER的项目类型,例如水电项目,同时,丰富抵消机制中减排量的来源种类,探索CCER需求主体的多元化,鼓励林业碳汇项目,也可将节能项目碳减排量纳入抵消项目。

第六,履约管理。提前做好企业履约的摸底、核查、督促和培训等工作,引导企业主动进行碳资产管理,把交易分散在平时,避免履约前的“井喷”行情而增加履约成本。履约必须严格执法并与政府拍卖相结合,为企业创造公平的市场环境。

第七,提高流动性。适度的流动性是形成合理价格,引导企业以成本效率减排的关键。没有流动性,想卖配额的企业卖不出,想买配额的企业买不来,或者价格过高、过低,企业无法和自己的减排成本作比较,也就无法做出成本最小化的减排决策。为了提高流动性,配额总量必须从紧,市场参与者多元化,交易品种多样化,包括发展期货、期权等配额衍生品交易,起步价格不宜过高,政策具有连续性,让投资者对市场和减排政策有信心,加强控排企业碳资产管理培训,严惩违约企业。

注:本报告是《中国低碳发展报告2015》的分报告之一。

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