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Demonstrators attend a march against the national pension system in Santiago, Chile September 3, 2017. The front banner reads "We have said enough". REUTERS/Pablo Sanhueza - RC1B33624DC0
Informe

La preocupante situación de los sistemas previsionales en América Latina

y
Nota del Editor:

Éste ensayo está basado en un documento de trabajo publicado en inglés. 

Un cuarto de siglo después de que una ola de reformas previsionales al estilo chileno arrasó América Latina, la situación de los sistemas previsionales de la región es preocupante. Problemas viejos y nuevos asoman en el horizonte; algunos de ellos son seriamente alarmantes, y todos suponen complicados desafíos políticos y técnicos. Así, los temas relativos a las pensiones vuelven a estar en el centro del debate de política pública. 

Panorama general

El panorama de los sistemas previsionales en la región difiere de país en país. Si bien las pensiones “contributivas” (financiadas con aportes de trabajadores y empleadores) constituyen la columna vertebral de los sistemas previsionales de la región, programas de pensiones “no-contributivas” (financiadas a través de rentas generales) han proliferado en paralelo en los últimos años. Hay dos tipos básicos de sistemas contributivos: sistemas de reparto con beneficio definido (PAYG-DB) y sistemas de capitalización con contribución definida (FF-DC). En sistemas PAYG-DB, las contribuciones de los trabajadores activos se utilizan para pagar las pensiones de los jubilados actuales, de acuerdo a una gama de parámetros tales como la edad de jubilación, el número de años de servicio, y el salario promedio previo a la jubilación. En sistemas FF-DC, las contribuciones se canalizan a cuentas individuales de ahorro y son invertidas en instrumentos financieros por administradores de fondos de pensiones. Al momento de la jubilación, los ahorros acumulados en estas cuentas son transformados en un flujo de ingresos mensuales, por ejemplo a través de rentas vitalicias ofrecidas por compañías de seguros de vida.

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Como se muestra en la Figura 1, los esquemas PAYG-DB predominan en tres de los países más grandes de la región (Argentina, Brasil, y Venezuela). (Los sistemas PAYG-DB también predominan en muchos de los pequeños países del Caribe y América Central.) En cuatro países (Bolivia, Chile, República Dominicana, y El Salvador), los esquemas FF-DC son la única opción. Los esquemas PAYG-DB y FF-DB coexisten en seis países, pero compiten entre sí por la misma población de trabajadores formales en tres de ellos (Colombia, México, y Perú), mientras que se complementan en el resto (Costa Rica, Panamá, y Uruguay). Programas de pensiones “sociales” no contributivas existen ahora en al menos 14 países de la región.

PRINCIPALES DESAFÍOS

Consideremos en primer lugar los sistemas PAYG-DB. Muchos de ellos constituyen una gran amenaza para la sostenibilidad fiscal debido a su propensión a caer en trampas de inconsistencia temporal. En otras palabras, gobiernos miopes prometen prestaciones generosas sin aumentar las contribuciones, ampliando así el déficit actuarial del sistema y pasando la “papa caliente” a gobiernos futuros. Este grave problema tiende a ser ignorado en países donde el déficit actuarial aún no se ha materializado en un déficit de caja (esto es, donde las contribuciones de los trabajadores activos son todavía suficientes para pagar las pensiones de los jubilados). Sin embargo, a medida que pasa el tiempo y la población envejece, dichos sistemas PAYG-DB inevitablemente se topan con déficits de flujo de efectivo. Esta dinámica perversa es aún más preocupante considerando que la población de América Latina está envejeciendo mucho más rápido de lo que lo hicieron en su momento las poblaciones de países desarrollados. En varios países, el desafío de la sostenibilidad fiscal se ve agravado por profundas inequidades que generalmente surgen por la pluralidad de subsistemas PAYG-DB enfocados en subsidiar a grupos específicos de trabajadores (i.e., militares, funcionarios públicos, subcategorías de funcionarios públicos, etc.).

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El caso de Brasil es ilustrativo de los problemas de sustentabilidad fiscal e inequidad que tienden a afectar a los sistemas PAYG-DB. Cómo muestra la Figura 2, a menos que se apruebe la reforma previsional propuesta en diciembre de 2016, el déficit pensional brasileño podría salirse de control (en un escenario sin reforma, el valor presente de los futuros déficits previsionales del sector privado es equivalente a aproximadamente 150 por ciento del PBI actual). A pesar de que la reforma propuesta reduciría los déficits, no los controlaría del todo. Se estima que los déficits post-reforma aumentarían con el tiempo, mayormente debido al rápido envejecimiento de la población. En cuanto a inequidad refiere, el subsistema brasileño PAYG-DB para funcionarios federales es tan generoso que genera un déficit equivalente a aproximadamente el 50 por ciento del déficit del subsistema PAYG-DB para trabajadores del sector privado, a pesar de que el primero cubre un número de beneficiarios que representa solo el 3,5 por ciento del número de beneficiarios del último.

Otros sistemas PAYG-DB de la región también presentan amenazas similares a la sostenibilidad fiscal así como problemas de inequidad, especialmente en países donde esquemas PAYG-DB altamente subsidiados compiten (en lugar de complementarse) con esquemas FF-DC. En esos países, los trabajadores sistemáticamente tienden a mudarse desde el sistema FF-DC al más generoso sistema PAYG-DB previo a jubilarse. Este es el caso de Colombia y México, donde el déficit actuarial del pilar PAYG-DB se estima en 130 por ciento y 80 por ciento del PBI actual, respectivamente.

Consideremos ahora los desafíos que enfrentan los sistemas FF-DC. Estos han logrado acumular grandes cantidades de fondos invertibles—de hecho, el valor total de los activos administrados por fondos de pensiones es de aproximadamente $450 mil millones, o aproximadamente el 26 por ciento del PBI combinado de los países de la región en los que existen sistemas FF-DC. Sin embargo, y pese a todos sus méritos, el desempeño de estos esquemas no ha estado a la altura de las expectativas en al menos dos sentidos. Primero, los sistemas FF-DC no han dado lugar a la expansión de la cobertura prevista cuando fueron creados. Segundo, los sistemas FF-DC no están generando pensiones “adecuadas,” esto es, pensiones suficientes para mantener un nivel adecuado de consumo después de la jubilación.

a principal causa de pensiones inadecuadas en sistemas FF-DC ha sido la combinación de tasas de contribución obligatoria bajas, interrupciones significativas en las contribuciones durante la vida laboral, y edades de jubilación relativamente bajas. Sin embargo, la generación inadecuada de pensiones en esquemas FF-CC se debe también a ciertos desalineamientos o brechas—entre los incentivos de los agentes y el principal, entre los intereses de los individuos y los intereses colectivos, y entre los horizontes de inversión a corto y largo plazo—que son inherentes a la naturaleza misma y organización industrial de dichos esquemas. Aunque su impacto cuantitativo es menor, estos desalineamientos constituyen una fuente de irritación política y social que socava la legitimidad y sostenibilidad de los esquemas FF-DC. Un problema adicional y relevante de los sistemas FF-DC es que, a excepción del caso chileno, la fase de acumulación de ahorros (cuando el trabajador está activo) no se complementa adecuadamente con la fase de beneficio (la generación de un flujo de ingresos estable durante la jubilación), debido principalmente al subdesarrollo de los mercados de rentas vitalicias pero también a problemas de diseño de los esquemas de retiro programado (de los ahorros).

Consideremos finalmente las cuestiones planteadas por las pensiones “sociales” no-contributivas, cuya proliferación refleja un ímpetu generalizado hacia la mitigación de la pobreza en la vejez y responde a la baja cobertura de las pensiones contributivas (las cuales cubren, en promedio, sólo el 30 por ciento de la fuerza de trabajo de la región, con el agravante de que menos del 60 por ciento de aquellos que están cubiertos o bien no califican para una pensión bajo el sistema PAYG-DB o bien no pueden financiar con sus ahorros una pensión adecuada bajo el sistema FF-DC). Sin duda, la razón de fondo detrás de la baja cobertura la prevalencia de informalidad laboral. De hecho, un trabajador informal generalmente se define como aquel que no aporta al sistema contributivo de seguridad social.

Si bien los regímenes existentes de pensiones “sociales” no-contributivas no están bien integrados al sistema previsional central, estos suelen estar adecuadamente focalizados, proporcionan un beneficio modesto, implican un costo fiscal bajo (por debajo del 0,5 por ciento del PBI por año), y no incentivan significativamente el trabajo informal. No obstante, dinámicas políticas pueden llevar a la expansión de beneficios pensionales no-contributivos que sienten un precedente peligroso y eleven los costos fiscales en el futuro, como ilustran los acontecimientos recientes en Ecuador y México. Además, en la actualidad los costos fiscales de las pensiones no-contributivas ya no son triviales en Argentina y Brasil—2,5 y 2 por ciento del PBI por año, respectivamente—lo cual por un lado refleja tanto su amplia cobertura—alcanzan al 90 por ciento de la población de edad avanzada—como sus prestaciones generosas y, por otro, eleva la probabilidad de que este tipo de pensiones no-contributivas incentive la informalidad.

LA AGENDA DE REFORMA

Los desafíos mencionados requieren reformas que, aunque difíciles de implementar políticamente, son necesarias para evitar reversiones desatinadas de reformas y crisis previsionales en el futuro. Las áreas clave de reforma pueden ser claramente identificadas. En primer lugar, se necesitan cambios paramétricos (e.g., aumentar la edad mínima de jubilación, reducir las prestaciones) para hacer que los sistemas PAYG-DB sean viables desde el punto de vista fiscal. Dado el rápido envejecimiento de la región, las prestaciones futuras de los esquemas PAYG-DB tendrán que ser menos generosas que las actuales. Por lo tanto, el papel del ahorro en la generación de pensiones debe ser inevitablemente fortalecido, lo cual requiere un mejor desempeño de pilares FF-DC complementarios. Para ello hay que promover y aumentar el ahorro para la vejez (incluso entre trabajadores informales) y optimizar el marco regulatorio para alinear mejor los intereses de los ahorristas con los de los administradores de fondos de pensiones, ampliar los horizontes de inversión, adaptar la composición de las carteras de inversión de manera más automática a la edad del trabajador, y fomentar el desarrollo de los mercados de rentas vitalicias. Finalmente, las pensiones “sociales” no-contributivas tendrán que integrarse de mejor manera a los sistemas previsionales centrales, al mismo tiempo que se deben controlan sus costos fiscales y minimizar sus potenciales efectos distorsivos sobre los mercados laborales.

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