Afganistán: terrorismo, opio y paciencia

Días después de que el mundo debatiera las políticas sobre drogas en la Sesión Especial de la Asamblea General de las Naciones Unidas sobre el Problema Mundial de la Droga (UNGASS 2016), la adormidera sigue profundamente arraigada en Afganistán. La producción de narcóticos y las políticas contra las drogas son allí de una importancia crítica, no solo para el control de la droga en el país y en todo el mundo, sino también por la búsqueda de la seguridad, la reconstrucción y el Estado de derecho en Afganistán.

Puede que en ninguna otra parte del mundo un país, junto con la comunidad internacional, se haya enfrentado a una gran economía de la droga ilegal como en el caso de Afganistán. Dado el deterioro de las condiciones de seguridad, económicas y políticas en ese país, no hay perspectivas realistas de que en los próximos años se puedan reducir radicalmente la economía de la adormidera y la dependencia que de ella tiene la economía afgana.

Según la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC), la producción de opio en 2007 alcanzó unas asombrosas 8.200 toneladas. Como resultado de la sobresaturación del mercado ilícito de opiáceos y del intenso estallido de la enfermedad de la amapola, la producción cayó hasta las 3.600 toneladas en 2010, pero volvió a subir hasta las 5.800 en 2011 y desde entonces ha permanecido a ese nivel, con algunas fluctuaciones.

En 2015, como resultado de la combinación de la saturación y corrección del mercado, de la enfermedad de la amapola y de las políticas de sostenibilidad, la producción de opio volvió a caer hasta las 3.300 toneladas. Estos niveles de producción son suficientes para abastecer a la mayor parte del mercado mundial de opiáceos, según el informe sobre drogas de la UNODC de 2011.

Los impactos del cultivo

Durante dos décadas, el opio ha sido la actividad económica que más dinero ha generado en Afganistán. Los beneficios por opiáceos representan entre el 10% y el 15% del PIB, según un informe del Banco Mundial de 2014. Pero cuando se tienen en cuenta los excedentes macroeconómicos, y la forma en que el opio apuntala muchas de las otras actividades económicas, las drogas fácilmente constituyen entre una tercera parte y la mitad de la economía total del país.

La UNODC ofrece un número más pequeño, afirmando que el valor de la producción de opio en Afganistán representa un porcentaje de un solo dígito: un 4% del PIB en 2013. Pero este número es confuso. Si nos centramos solo en el valor de los cultivos, esta cifra no toma en cuenta los efectos colaterales en la economía, como el hecho de que una buena parte del consumo de los bienes perecederos o no perecederos está apuntalada por la economía del cultivo de la amapola. Para la mayoría de la población rural, la economía del opio es una fuente esencial de subsistencia y seguridad. La población rural enfrenta carencias de alimentos, tratamientos médicos o escolarización de los niños cuando se prohíbe el acceso a la economía del opio. La importancia de la producción de droga para la economía afgana y para el empleo solo puede aumentar, ya que Afganistán enfrenta una grave crisis económica y fiscal debido a la salida de las fuerzas militares internacionales —cuya presencia estructuró muchas de las actividades económicas en el país durante la pasada década—, a la inestabilidad política y a la persistente inseguridad que ahuyenta la inversión y genera grandes fugas de capitales.

Los talibanes se ofrecen como protectores de los agricultores de amapola, logrando un gran capital político y enormes recursos materiales al oponerse a la erradicación y tributación de las plantaciones. Medir el tamaño de las economías ilícitas y cualquier cifra que se derive de ellas, como los beneficios, es difícil, pero se estima que entre el 20% y el 40% de los ingresos de los talibanes viene de las drogas. Y no son los únicos que se benefician. También las bandas criminales, normalmente conectadas con el Gobierno, la Policía afgana y otros elementos de las fuerzas de seguridad del país, las élites tribales y muchos antiguos señores de la guerra convertidos en funcionarios de alto rango.

En resumen, la economía ilegal de las drogas aumenta la inseguridad, fortalece la corrupción, produce deformaciones macroeconómicas y contribuye a un gran incremento del consumo y la adicción. Pero también provee una inyección vital para la economía de muchos afganos. De este modo, produce capital político para aquellos que apoyan el cultivo de la amapola y es políticamente explosivo para quienes apuestan por su erradicación.  

Ni el cultivo del opio ni la producción de heroína son un nuevo fenómeno post-2001: ambos existían plenamente durante el periodo talibán y antes. Ya en los años 90 los talibanes patrocinaron y gravaron los campos de amapola. La prohibición del cultivo en el año 2000 bajó la producción hasta en un 90% durante los siguientes 12 meses, pero aquello fue insostenible.  Las disminuciones del cultivo y la producción, como la del año pasado, se han debido principalmente a la saturación del mercado global y local de droga, a enfermedades en los cultivos y a medidas temporales coercitivas en ciertas partes del país que finalmente no se han sostenido en el tiempo.

Política antidrogas

Los impulsores estructurales de la economía del opio, incluyendo la inseguridad, los acuerdos del poder político y la falta de economías alternativas, siguen sin cambiar y no parece que vayan a hacerlo. Los talibanes, y las insurgencias relacionadas con ellos, están muy afianzados, suponen una seria amenaza a la supervivencia del Gobierno afgano y un potencial detonador de una guerra civil. Aunque también enfrentan serias restricciones en su expansión y sostenibilidad, unido a la fragmentación interna así como al ascenso de un rival como Estado Islámico en Afganistán, los talibanes se sienten cómodos en el campo de batalla. Al tiempo que las tropas de EE.UU. y lasfuerzas de la OTAN en Afganistán (ISAF) reducían significativamente su presencia, dejaban en manos de las fuerzas de seguridad afganas y de la población una guerra que se ha intensificado de forma significativa desde 2014.

Desgraciadamente, muchas de las políticas antidrogas adoptadas durante la mayor parte de los años 2000 no solo fallaron en reducir el tamaño de la economía ilegal en Afganistán. También tuvieron serios efectos contraproducentes en los otros objetivos: la paz, la construcción del Estado y la reconstrucción económica. Y lo más contraproducente de todo: la erradicación y prohibición del cultivo de amapola —casi siempre en manos de los más pobres y marginados socialmente— ha generado un gran capital político para los talibanes y socavado la contrainsurgencia.

En una valiente ruptura con la política antidrogas anterior, la Adninistración Obama decidió sabiamente en 2009 disminuir la erradicación de la amapola, pero luchó para implementar la nueva estrategia  de forma efectiva. Aunque EE.UU. dejó de apoyar la erradicación centralizada, la que impulsan los gobernadores afganos continúa, pero teniendo en cuenta que es una actividad políticamente explosiva y que depende de las condiciones de seguridad, su intensidad es simbólica.  

Los esfuerzos más generales solo integran verticalmente a las redes  de contrabando. La prohibición selectiva que tenía como objetivo los lazos entre talibanes y traficantes, conducida por la ISAF entre 2008 y 2014, complicó la logística  de los talibanes, pero no los debilitó. De hecho, la escalada liderada por ISAF fue en algunos momentos tan intensa que se aproximó a la erradicación, con sus efectos negativos para el bienestar de los agricultores y su receptividad a la movilización de los talibanes. Pero una menor presencia de la ISAF significa que la escala de prohibición ha disminuido radicalmente y, como el resto de la política afgana, está sujeta a favoritismo político, clientelismo y corrupción. Bajo estas circunstancias, los esfuerzos de prohibición pueden reorganizar a quien controla el mercado local de droga en un distrito o una provincia y alterar el poder político y el acceso a los recursos, pero no tienen efectos sistémicos en la producción y en el contrabando. Normalmente diseñados de forma inefectiva y pobremente implementados, los esfuerzos para lograr un sustento alternativo raramente han generado ingresos suficientes para las poblaciones que dependen del cultivo de la amapola, en caso de haberse materializado.

Estos resultados no sorprenden, y tanto Afganistán como la comunidad internacional deberían esperarlos. Lecciones de políticas anticultivo en Tailandia, Birmania e incluso China, así como contra la coca en Perú o Bolivia, claramente indican que incluso bajo las circunstancias más propicias —como en Tailandia en los año 80—, una reducción significativa del cultivo de la amapola requeriría años, incluso décadas, de esfuerzos sistemáticos y bien diseñados, así como un final previo del conflicto militar.

¿La siguiente pesadilla?

Dada la alta demanda mundial de los opiáceos ilegales, la supresión del cultivo de la amapola en Afganistán no dejaría desabastecido a este lucrativo mercado, sino que la producción cambiaría de lugar. A diferencia de la coca, por ejemplo, el opio es una planta muy adaptable que puede crecer en una variedad de condiciones climáticas. Teóricamente, su cultivo se podría extender a muchas áreas —Asia central, el triángulo de oro del sudeste asiático o África occidental—. 

De lejos, el peor escenario desde una perspectiva global de seguridad sería el cambio del cultivo de la amapola a las áreas tribales bajo administración federal (FATA) de Pakistán: Khyber Pakhtunkhwa o incluso Punjab. Durante más de 20 años, este país ha sido un gran productor de heroína y el núcleo del contrabando en la región. Tiene un extenso sistema hawala (transferencia informal de fondos), incluyendo los beneficios de la venta de drogas. Hoy estos territorios también tienen una extensa y bien organizada insurgencia salafista y grupos terroristas que buscan limitar el alcance del Estado paquistaní y derrocar al Gobierno. Una relocalización del cultivo de la amapola allí sería muy perjudicial para la seguridad global y la lucha antiterrorista, ya que contribuiría a un crítico debilitamiento del Estado paquistaní y avivaría la insurgencia y el terrorismo yihadista.

Tal cambio no solo incrementaría los beneficios para los paquistaníes beligerantes. También les daría un importante capital político, permitiéndoles convertirse en empleadores locales y patrocinar la economía en zonas con muy pocas posibilidades de trabajo.

Tampoco sería Pakistán un recién llegado al comercio de la droga. Durante el auge del cultivo ilícito de la amapola en ese país en los años 80, el opio crecía en las FATA y en Khyber Pakhtunkwa, con ciudades como Bannu y Dir especialmente implicadas en el cultivo. En muchas de estas áreas, el cultivo del opio incluye a tribus enteras y representa la mayor parte de la economía local de lugares tan aislados geográfica, política y económicamente. Pakistán fue también el centro neurálgico de la producción y contrabando de heroína, con actores oficiales como los servicios de inteligencia y el Ejército, muy involucrados en el comercio de esta droga.

Recomendaciones

Las políticas antidrogas en Afganistán pueden ser acertadas, estar bien organizadas y priorizadas. La erradicación debería mantenerse en suspenso, y solo llevarse a cabo en zonas donde ya existe una economía legal que genera suficientes recursos. Las operaciones de prohibición deberían tener como objetivo a los actores más peligrosos, como los grupos terroristas internacionales, los talibanes y Estado Islámico, aunque también a los grupos violentos que se oponen a los talibanes pero buscan derrocar al Gobierno afgano por sus propios intereses políticos. 

Los esfuerzos para encontrar alternativas deberían centrarse en el desarrollo de la economía y el capital humano. Focalizándose en áreas seguras, estos esfuerzos deben incluir ambos: la reconstrucción de la economía rural y la creación de oportunidades diferentes al cultivo. Mejorar el acceso al tratamiento para adictos y gestionar acercamientos inteligentes para prevenir el abuso de opiáceos debería ser una de las grandes metas políticas. También recibir más fondos de los que han logrado hasta ahora. Esta última opción es posiblemente la más viable, así como una importante herramienta política. Pero quizá la implicación política más importante sea la paciencia y la expectación realista: aparte de alguna sorpresa exógena, como el brote de la enfermedad de la amapola que persistirá en suelo afgano en los próximos años, la amapola florecerá en Afganistán durante décadas.

Este artículo fue publicado originalmente por AHORA.