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US Navy/CPO John Hageman/Handout - The USS Lassen, which sailed within 12 nautical miles of artificial islands built by China in the South China Sea in October 2015
Order from Chaos

“南海仲裁案”后中美何去何从

杰弗里•贝德

本周,海牙常设仲裁庭一致决定支持菲律宾就南海问题针对中国提起的几乎所有诉讼。这不仅是马尼拉方面的胜利,也是对奥巴马政府自2010年以来所秉承的南海政策的一次有力辩护。2010年,时任美国国务卿的希拉里·克林顿首次强势地公开表明了美国在此问题上的政策原则。

裁决支持并明确强化了2010年以来美国陆续提出的各项准则:海事主张要基于合法的陆地主张,海事主张要符合《联合国海洋法公约》有关条例,以及基于中国“九段线”和国际法之间的海事争端。对于美国来说尤为重要的一项裁决就是认定南沙群岛的地貌不产生200英里专属经济区(沿海国在此区域内享有渔业和矿产开发的权利)。这一裁决不仅使得划分南中国海这一完全不切实际,且会为无休止的冲突埋下隐患的设想不具备法律依据,而且也加大了任何企图限制美国海军舰艇在该海域自由航行的难度。

当然该裁决不具有约束力,并且中国早已明确表明不会接受此裁决,虽然此举并不明智。中国在该地区海事实力的不断增长不会因某一个或几个声索国的抗议而消减。只有美国能抑制中国海军军事力量在该区域的扩张,然而对于美国来说,为了一个对美国国家安全并非举足轻重的地区与中国持续发生冲突,并不是理想的策略方向。

裁决结果公布之后,中国民众的情绪混杂着耻辱和愤怒,这些情绪通常会导致决策上的不明智。那么美国该怎么做才能既捍卫仲裁庭的判决,又使得中国走出自己制造的困境呢?中美双方都应该各自采取行动,而中国理应做得更多。

给华盛顿的行动建议

尽管对裁决表示欢迎,但华盛顿方面并未表现出太过沾沾自喜。菲律宾作为此次诉讼的胜利方,反应也与华盛顿相似。这一重要的姿态是鼓励中国寻求建设性解决南海问题的第一步。 

美国应该向中国明确表态将全力支持中菲通过对话的方式达成临时协议。不难想象,协议的内容将包括:共享在黄岩岛及其附近海域的渔业权;菲律宾将其停靠在仁爱礁(该区域经仲裁法庭裁决属于菲律宾专属经济区)的一艘外壳锈迹斑斑的船上的驻扎海军撤走;中国对菲律宾实施经济援助,并支持菲律宾的基础设施建设。中国错误地认为最早是美国鼓励菲律宾向法庭提起诉讼的,美国支持中菲双方进行协商将有助于削减中方认为美国是中国南海问题罪魁祸首的成见。

中国错误地认为最早是美国鼓励菲律宾向法庭提起诉讼的,美国支持中菲双方进行协商将有助于削减中方认为美国是中国南海问题罪魁祸首的成见。

美国海军已高调进行了多场自由航行演习,其中一些就在中方占有的南沙群岛旁。这些举动有效地阻止了国际社会的权力因为不行使而被迫丧失。随着仲裁庭明确表示南沙群岛任何地物都不享有超过12英里的领海,已没有必要公开针对中国进行如此繁多而用意明显的航行演习。 既然美国的权益已得到负责裁定此类争端的国际组织的明确认可,美国应避免针对中方南海基地的正面演习,否则会被中方视为无故挑衅。与此同时,美国应明确表示,仲裁庭的裁决并不意味着美国在南海地区利益或军事活动的终结,这些活动将会继续。

某些建议认为,其他声索国也应在美方的支持下向仲裁法庭提起诉讼。然而,这一做法并不符合美国的利益。虽未明言,但对菲律宾案件的裁定表明仲裁庭也会支持其他声索国所提出的纠纷。再次寻求仲裁庭判决所能带来的微小利益并不值得以紧张局势升级作为代价。

仲裁庭大胆地提出了一个高标准的设想,即一个地物,无论是在南海还是世界任何地方,必须达到此标准才能被称为 “岛屿”而非“礁”进而享有200英里的专属经济区。按照此标准,美国在太平洋地区的许多现有“岛屿”也属于“礁”。如果美国宣布将重新考虑对这些地物进行定义,那么我们就占据了道德的制高点,并为众南海声索国树立了榜样。

最后,美国政府及希拉里竞选团队应明确表示打算运用政治资本来寻求参议院认可《联合国海洋法公约》。美国的南海政策是基于《联合国海洋法公约》的有效性的。美国在要求其他国家接受公约约束的同时自己却置身事外,这种虚伪遭到别国攻击也无可厚非。历任国务卿、海军部长、国防部长、 以及整个商界都支持美国加入《联合国海洋法公约》,因为此举符合美国国家利益。我们应该把加入《公约》作为国家的头等大事。如果我们继续采用双重标准,就很难指望中国和其他国家严格遵守《联合国海洋法公约》。

美国在要求其他国家接受公约约束的同时自己却置身事外,这种虚伪遭到别国攻击也无可厚非。

对中国的行动建议

中国应明确表示不会针对菲律宾或其他声索国的领土或设施采取军事或准军事行动。

近几个月以来,中方似乎已重新考虑黄岩岛防御计划。中方如果继续坚持原计划,就有可能重新引发区域或者与美国的冲突。中国也不应以正式或者非正式的方式对菲律宾实施经济制裁,这将会加剧民族主义,降低对话的可能性。

中国也应避免在裁定中被划为“低潮干出凸地”并位于其他国家专属经济区的领域内的地物上进一步开展土地开垦项目。中国和其他各国若能停止在南沙群岛的一切土地开垦项目则最为理想,当然绝对禁令可能并不切合实际。

“九段线”一直是中国的恼人负担。这个中国所坚守的模糊不清的海事主张却得不到任何中国以外国家的认同。仲裁庭已明确表示,中国不能将“九段线”作为其享有自古以来在南沙群岛渔业的依据。如果中国现阶段无法澄清“九段线”符合《联合国海洋法公约》,至少应该停止宣传“九段线”代表其海事权力。同样,仲裁庭明确拒绝了中方最近提出的通过南沙是一个“整体”,而不是一系列无关的礁岩这一概念来声索其在南沙群岛的海事权的提议。中国应放弃这一声索,并放弃在南沙群岛划定与《联合国海洋法公约》相悖的“直线基线”或在南沙建立防空识别区的意图。

中国应该加速与其它声索国共同协商制定解决南海问题的“行为准则”。这些准则应体现仲裁法庭的基本准则,让中国有机会证明其遵守国际法,而非强迫中国公开接受其已经拒绝的裁定。准则还应该为在南海建立一套渔业机制建立基础,该机制应允许声索国和其他国家的船队不受海洋区域的限制自由捕鱼作业。这些区域已被仲裁庭裁定为不合法。在此框架下,各方只需受限于禁止过度渔业的多边委员会。

齐头并进

最后,中美都应就习近平主席在去年访问华盛顿期间发表的关于中国不打算军事化南沙群岛的声明进行跟进,通过深入对话界定“军事化”。双方政府应共同探讨何种武力投射和武器会将潜在的危险升级,并同意避免或者减少这些武器的部署。显然这将是一次困难的对话,因为美国担心的是何种武器系统会被部署在南沙群岛的不同地物,而中国则担心美国在南沙的海军部署,尽管美国认为这只是其例行军事活动中的一个重要部分。可能制定明确而有约束力的协议不太可能,但通过对话可以达成有相对约束力的协议,这将为区域内的各方提供保障。

迄今为止,美国的对华政策包括释放军事信号, 与意识形态相近的国家结成外交同盟,依靠国际法、公共准则、对话和警告。这些措施都很重要,都应该继续实施。但仲裁法庭的裁决将影响深远并重塑当今格局,这也为各方提供了一次退一步重新思考战略的机会。在此机遇下,各国可以通过国际法所创建的国家间协商机制找到重大问题的解决办法。但中国若继续受高涨的民族主义情绪驱动,也有加剧紧张局势的风险。根据南海问题至今以来的各类得失——特别是此次裁定——而相应进行中期调整是必要的,但需注意的是,法律决议本身并不能强迫所有相关方以理智、和平的方式处理问题。

本文中文版由全球眼翻译,在此致谢。

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