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Op-Ed

走出“活乱循环”经济周期

中国经济结构的调整过程中充满着悖论。为了防止此轮去杠杆过程中经济的系统性危机,还必须同时实现挤泡沫与增活力这两个貌似矛盾的目标。我们提出要充分利用“双轨制”的经验,那么如何推动转型过程中的双轨制?在当前改革实践中,是否有可行的领域和相应的措施?


追本溯源,本轮中国经济的过度杠杆化,和中央土地指标管理的集权化以及城市建设用地的垄断化的关系非常密切。解铃还须系铃人,要实现有效去杠杆,土地管理体制的分权化与去垄断化是一个关键突破口。


若能在土地和财政领域推动分权导向的“双轨制”改革,通过向地方政府与市场的分权,可以增加去杠杆过程中经济的弹性。同时必须指出,目前很多论者提出的通过“干部考核体制改革”和“行政审批权清单”改革来扭转地方政府过度建设的倾向,基本上不会起到任何作用,甚至还可能起到反作用。

上轮去杠杆后的土地管理集权化及其弊端


1990年代中后期,随着耕地保护措施的强化,中国的建设用地指标的管理体制开始出现了集权化:中央政府逐步推动了耕地占补平衡、基本农田保护及农地转用计划管理与分级审批为核心的集权式土地管理制度。在这个体制下,耕地补充、基本农田保护任务以及建设占用耕地数量指标都按计划模式从中央层层分解下达,指标分配也基本上不考虑土地利用效率,而主要是基于区域间的政治平衡。这样做的结果,是由中央计划并下拨建设用地指标的集权化土地管理体制很难适应各地因发展阶段、耕地禀赋差异而带来的用地需求差异。


这种集权型的土地指标管理模式带来了如下困局:在那些耕地丰富而经济欠发达的地区,指标用不完,土地利用以非常低效率的方式实现,丰富的后备土地资源也因缺乏资金投入而无法开发并用于农业;但在那些耕地资源匮乏、但经济发达的地区,则出现指标严重不足、违法用地查不胜查,地方政府不得不投入巨资补充低质量耕地完成占补平衡的情况。结果是,为了大规模招商引资,一些欠发达地区以极低成本征收大量耕地去建设工业园区,但往往招商效果很差,大量耕地征用后闲置多年;而在发达地区则有大量投资者在排队等地,甚至还出现大量的违法用地。


从1990年代后期和本世纪初开始,地方政府通过“土地财政”来谋求地方财政收入最大化目标。在“土地财政”模式下,地方政府开始把建设用地管理的权力紧紧抓在自己手上,无论是征地还是供地基本上都由地方政府垄断。在区域竞争制造业投资以及制造业带动服务业发展的背景下,出现了工业用地低价过量供应、商住用地高价过少供应的扭曲性的用地结构。


应该说,1980年代和1990年代前期,中国土地管理体制还是相对分权的,地方供地基本上是双轨乃至多轨运行。但从 1990年代后期开始,建设用地指标就开始出现了中央集权式管理。而本世纪以来地方“土地财政”、“土地金融”迅速膨胀后,城市的供地体制也日趋显现出“地方政府一个口子供地”的单轨化格局。

以“双轨制”逐步实现分权化的建设用地指标管理


为实现更有弹性的去杠杆,中央政府可以通过推动建设用地指标的“双轨制”改革,在建设用地指标配置上首先建立更有市场导向的跨区土地指标交易的“市场轨”,然后逐步缩小中央层层下拨的土地指标的“计划轨”, 逐步完成建设用地指标配置的市场化并轨,到条件成熟后最终可以考虑取消通过建设用地指标来保护耕地的政策。


在既有的通过中央层层下拨建设用地指标的“计划轨”基础上,未来中国可以通过“城乡建设用地增减挂钩”与“农地整理折抵建设用地指标”的二元化方式来多渠道为地方政府提供建设用地指标,同时还要推动不同来源的建设用地指标跨区交易。


事实上,由于前述中央计划下拨用地指标带来了发达地区用地指标严重不足,本世纪一段时间内中国跨区的土地指标交易曾有所发展,换句话说,这种建设用地指标的“双轨制”原来就曾经出现过,只是在出现之后不久很快被国土部叫停。而国土部之所以叫停这类跨区的建设用地指标交易,并不主要是因为出售土地指标的地方政府在土地复垦方面造假,主要还是因为指标的跨区交易弱化了国土部的指标配置权,损害了国土部的部门利益。实际上,在上述跨区指标交易被叫停后,地方政府在土地复垦方面的造假冲动甚至还有增无减。


这里需要追问的一个问题,是在中国经济必须去杠杆的现阶段,是否应该以及是否有条件把“多元化产生建设用地指标并开放建设用地指标的跨区交易”作为改革中央集权式建设用地指标管理体制的突破口?


一种观点认为,为时已晚!由于土地财政可以带来的丰厚利益,地方政府已储备大量土地。而随着经济与房地产下行,土地指标已不再紧缺,因此就不再需要建立“计划轨”之外的“市场轨”。按这种思路,中央应进一步全面集权:通过收紧银根来截断土地财政运转的资金链,刺破房地产泡沫;还有严控新增建设用地审批,对已审批的计划则直接压缩。


上述思路确实能比较有效地压缩房地产泡沫,但同时也会带来如下两个方面的严重后果:首先是地方土地收入大幅下降,大批房地产企业倒闭,甚至引发金融、经济系统的连锁反应,最终带来系统性风险;其次,随土地管理的全面集权化,土地指标乃至建设用地本身作为一种生产要素通过市场交易更有效配置的目标将更难以实现。


应该说,上述直接紧缩银根、土地指标管理进一步集权并刺破房地产泡沫的动作所带来的风险实在是太大了,不仅中国经济难以承受,而且中央政府也难以承受。而采用这里提出的 “双轨制”则可以有效降低去杠杆中的风险。


具体而言,即使总体来看地方政府已囤积大量土地,城市房地产供给也平均而言有过剩现象,还是可以从中央政府开始推行建设用地指标的“双轨制改革”:首先是通过“城乡建设用地增减挂钩”与“农地整理折抵建设用地指标”两种方式为地方政府新增建设用地指标,在此基础上再推动建设用地指标的跨区交易。而随跨区交易系统流通的建设用地指标比重逐步增大后,就可以逐步缩小中央下拨的计划轨指标量。等到各地城镇化空间扩张趋于稳定后,中央可以考虑全面取消建设用地的指标管理。


为什么要提出上述政策,主要还是因为市场化的建设指标交易体系能更有效地配置土地指标这种稀缺的资源。


由于各地工业化、城镇化很不平衡,必然存在如下两类地区,第一类是不少沿海发达地区以及内地少数大中城市,从发展潜力看仍然较大,而且也并非所有城市都存在严重的房地产泡沫。在一些供地相对分权的地区,泡沫化问题并不严重(如在广东中山,乡镇政府都有一定的土地供应权)。在这种情况下,一刀切式地进行紧缩性土地调控,就会损害这类仍有发展潜力地区的城镇化进程;而不顾地方条件进行一刀切,其风险最后会全面传导到金融系统和中央政府。


与此相反,还存在第二类地区,绝大部分分布在内地,不仅政府土地储备过度,地方的土地供应也严重过剩。即使中央不去硬性压缩,去杠杆后地方的工业投资和商、住地产销售也会自然萎缩,政府不得不被迫大幅下调土地供给。此时,地方土地出让金收入将迅速下滑。前期大规模基建投入也无法收回,地方政府债台高筑。


此时,中央恰恰应该允许第二类地区的地方政府将已征用、但尚未进行基础设施配套的土地重新进行农业开发。如果地方政府承诺给失地农民补偿都未到位,就可以在引入商业资本进行农业开发后给失地农民一些“农庄股份”作为补偿。更重要的,是应该允许第二类地区的地方政府将因此收回的土地指标投入跨区指标交易市场,然后用指标出售收入去部分弥补财政亏空。这就是在中央层面推动建设用地指标配置“双轨制”。

以集体土地建设出租屋推动建设用地供给“双轨制”


在地方政府层面,推动“土地双轨制”有另外一个含义:就是在传统的“地方政府征地—出让模式”继续一段时间后,逐步推动“农村集体建设用地入市盖出租屋”的市场化模式,逐步打破地方政府在建设用地、尤其是商、住用地供应上的垄断。如本系列城镇化部分所指出的,就是要在既有招、拍、挂住宅供地以及城市的商品房轨道之外,通过“区段征收”来为流动人口建设市场定价的出租房,从而打破地方政府建设用地垄断上推动“双轨制”改革。


这种出租房、商品房供地与建设的“双轨制”,可以在为几亿城市流动人口迅速提供可支付的体面居住条件、拉动经济增长的同时,有效防止因推动集体建设用地直接进入城市商品房市场而对正规房地产市场造成过大冲击。特别值得指出的是,新建出租房也可以逐步为政府带来诸如营业税、出租屋所得税在内的各类税收,而由于城市工业用地过剩,完全可以在不继续征地的情况下,通过逐步转化工业用地为商住用地来为地方政府继续提供过渡期的土地出让金收入。

用地指标与建设用地两个层次“双轨制改革”的协同


但前述建设用地指标与建设用地本身两个层次的“双轨制”必须要协同起来才能起到作用。


首先,前述跨区建设用地指标交易市场有利于推动全国性的市场化地价机制的形成,从而打破建设用地本身在城市政府层次的行政性垄断;它也有利于中央政府识别各地的真实用地需求,通过对这个市场调控(如改变宅基地复垦或农地整理新增耕地-建设用地指标的折算比率等),中央政府就可以实现城市建设用地上“有保有压”的弹性紧缩。


未来,中央可随跨区交易指标的增加,逐步缩小目前通过国土部逐级下拨的计划指标。国土部也就能将其工作重点从行政配置用地指标逐步转移到监控宅基地复耕、农地整理后耕地的质量、数量上去。这个改革虽弱化了国土部行政配置用地指标的权力,但也赋予国土部调控建设用地指标与监控地方宅基地复耕、农地整理行为的权力,有助于激励国土部配合改革。


其次,建立地价形成的市场化机制是推动集体建设用地入市的基础。当商、住地价因垄断虚高时,地方政府必然强力反对集体土地入市。只有当商、住用地的超额收益下降后,城市层次的供地体制改革才可能启动。而要最终消除地方政府的土地垄断,必须构建跨区的相对地价形成机制。


在逻辑上,“政府征地后供地—集体土地入市”的双轨制改革存在以下一个困难:是否允许集体土地入市是由地方政府来决定的,但地方政府为什么要凭空放弃来自垄断供地的巨额收益呢?可以想象,即使中央强推集体土地入市,只要地方政府不配合,这种改革将根本无法落地。尤其在土地市场萧条、供地收益萎缩期,为防止地价大幅下滑,地方还会进一步禁止村集体自行供地,甚至拆除已经建设的各种“小产权房”。实际上,这种与改革方向背道而驰的情况这几年正在出现。


怎么解决这个问题?需要在推动的“双轨制”改革中引入多元博弈主体压制地方政府。


首先,在宅基地复垦或农地整理验收合格后,可以允许那些地处纯农区的村集体将新产生的建设用地指标在全国跨区指标市场上自行出让。中央可考虑对村集体复垦或农地整理成本给予一定奖补,但更主要还是要靠销售指标收入来推动村集体保护耕地并获得相应的建设用地指标。由于村集体可自行进行宅基地复垦或农地整理,允许指标交易就可降低地方对改革的阻力。


对那些位于城市边缘的城中村、城郊村而言,因区位优势村集体的土地本来就具备了非农开发条件,而地方如果还是禁止集体土地入市,则中央可以要求地方政府允许村集体自行选择将建设用地复垦,并在市场上出售指标。然后,地方政府若最终决定征用该村集体的土地用于城市开发,还须另外支付高于指标定价的征地补偿。


在允许村集体自行出让建设用地指标的基础上,中央可向房地产企业、或者需要指标来自建设出租房的城中村、城郊村村集体逐步放开用地指标的购买。在房地产企业或这些村集体购置了一定指标后,就可以与地方政府进行土地开发的谈判。


此时,土地开发的博弈主体多元化,就可以扭转目前房地产企业或村集体在土地开发中的弱势地位,从而逐步打破商、住用地的地方政府垄断,从而为建设用地指标与实体建设用地两个市场的全面并轨创造条件。


考虑到目前城市的商品房供应已过剩、而中低端出租房全面短缺,中央在土地指标交易市场上完全可以实行分类调控:一方面严控工业用地指标总量,另一方面大幅放开“中低价出租房”的建设用地指标,并施行分轨式的土地指标市场交易。


上述改革的要义,就在于放开土地指标的市场轨、短期内仍保留既得利益的计划轨,甚至允许计划指标进入市场轨交易。而作为激励,此项改革赋予了国土部整体控制指标交易量、指标分类调控的权力,并通过开放“市场轨”引入村集体、开发商等多元博弈主体来逐步打破地方政府对实体建设用地开发的垄断。

应该指出,伴随着未来中国房地产泡沫在相当部分城市不可避免地破裂,必然会有大量的商业、工业建设项目将成为烂尾,而赋予开发商和村集体以建设用地指标的交易权,有助于构造多元化力量来有效地盘活实体土地与建设用地指标两种资源的存量,充分利用市场机制去降低传统集权化调控后泡沫破裂必然出现的巨额成本。


换句话说,建立一个更加分权和市场化导向的土地管理体制,可以逐步打破中央计划分配指标无法适应地方用地需求的问题,有助于打破地方政府商、住用地垄断,通过建设用地指标与建设用地本身在供给上的市场化转型,有效降低经济去杠杆的成本。

央地财政体制的调整


前述土地管理体制改革有助于降低地方对土地财政的依赖,但也必然减少地方土地出让金收入。在本系列中我们一再指出,考虑到房地产泡沫可能破裂的前景,房产税在短期内不是一个可行的政策选择,那么如何才能弥补上述改革后地方相应的财政损失呢?


首先,地方政府可以把城市过多的存量工业用地逐步转化为商、住用地,就可以在过渡期不再继续征地的情况下持续获得土地出让金差价收入与相关土地开发税收。加上新建出租屋“市场轨”所带来的财政收入,也就让地方政府在短期内就可以从双轨中同时获得收入弥补其财政损失。


其次,我们提出要以“营改增”为起点,特别是让服务业增值税全归地方的改革来推动渐进式的财政分权。随服务业占经济的比例提高,地方政府从服务业获得的增值税将逐渐增加,也就从中长期增加了地方的财政自主性。


我们特别提出应设立如下机制来逐步诱导地方政府支持“营改增”:对那些愿意配合全面推动营改增的地区,中央给予一定的奖补,如增加一定的税收返还。而对那些暂时不愿意全面加入的省区也给其选择权。


这种让地方根据本地财政与服务业发展情况自行选择的模式,本质上也是一种“双轨制”:由于存在区域间投资竞争,当某些省区因率先全面参与“营改增”并做大本地服务业税基、并因税率降低带来区域竞争效应后,其他省区参与营改增的积极性也会强化,最后实现“营改增”在全国范围内的并轨。

抑制地方投资不能寄望干部考核体制改革

考虑到既有体制的惯性,地方以财政最大化为目标的经济行为和强烈的投资冲动短期内很难得到改变,这也就是中国经济“活乱循环”周期的微观基础。在这种情况下,如何去激励地方主要领导落实去杠杆和产业结构升级的双重政策目标?


一种思路强调从完善干部考核体制入手去改变地方主官的激励机制。实际上,在有关中国增长的经济学文献中,一个非常流行的论点是经济增长作为地方主要领导考核与提拔决定中的最关键指标,增强了地方主官拉动本地增长的积极性。基于这个逻辑,要扭转地方政府过度重视经济增长、忽略环境质量与社会和谐的倾向,未来必须进一步完善对地方主官的考核体制,增加诸如环境、社会治理指标的权重。


上述关于地方干部考核拉动经济增长的论点,不仅与改革以来中国增长的历史与现实不符,也是对中国地方官员考核体制的一个重大误解。这种理论既没有充分理解既有的干部考核体制究竟对地方主官行为到底起到了什么作用,更没有理解为平衡各部门利益而制定的多目标考核及其中非常复杂的指标权重安排,根本无法对地方主官产生中央所期待的强激励。


近年来,中央已多次下发各种文件要求在干部考核中充分引入“科学发展”的执政理念,部分文件还直接给出了干部考核的指标体系,甚至有些地方还直接取消了GDP考核。实际上,这些新的考核指标体系中早已经抛弃了“唯GDP论英雄”的做法,但中央关于转变政府职能、提升经济增长质量的改革精神在基层落实得并不顺畅,甚至基本上没有得到贯彻。


干部考核体制改革对地方主官行为基本上不起任何作用,实际上也就意味着通过改革干部考核体制去扭转地方行为的政策基本上不会有任何效果。从历史经验来看,抑制地方投资冲动主要还是依靠中央部委对地方政府进行强力的权力制衡。也就是说,去杠杆是依靠中央政府的强硬管制手段来实现的,而不是依靠任何意义上的干部考核。


客观地说,不同地区的地方政府在干部考核上确实存在较大差异,不能一概而论。在我们实地调查的许多地区,干部考核文件出现的各种指标已逐渐从粗放型增长转变为更具有质量导向,从单纯追求各种经济总量指标转变为强调产业科技含量和资源投入效率。究其原因,还是由于市场力量发育形成了一定的利益分配规则,进而限制了地方政府对资源分配实施过度干预的能力。地方政府必须按照市场规律来推动经济增长和产业结构升级,这也使其更加重视增长的“过程管理”,而不是GDP增速本身。


本系列一再强调,当前地方政府之所以过度依赖土地财政并大举借债,主要还是来自于以下两方面的原因:首先是过去几年宏观经济政策的过度宽松;其次是地方政府在土地供应上的垄断。这就让地方政府能够通过控制资金和土地两项生产要素来直接干预地方产业结构的选择和经济资源的配置。


自上世纪70年代以来,伴随着乡镇企业的快速发展,一直有大量的农业用地被转为工商业用途,但这并没有带来土地财政的过度依赖症。这是因为直到1990年代中期之前,征地一直相对分权,乡、村两级相对于市、县都有较大的决策权和利益分配权。


但在本轮城镇化中,土地指标管理日益中央集权化,建设用地供应日益地方垄断化,必然带来地价的日益非市场化,出现了工业用地价格因区域竞争不断降低,而商、住用地价格由于城市垄断、限供日益提高的情况,地方政府“土地依赖症”也愈发严重。同理,在货币政策宽松的前提下,地方政府可以通过大量举债来提升地方基建规模,结果是不仅市场的力量很难对地方政府形成制约,反而市场本身会被地方政府的发展导向所扭曲。

地方政府去杠杆的两个前提条件


因此,要改变目前地方政府过度建设倾向并推动其逐步走向服务型政府,首先要逐步消除地方通过控制如土地、资金等关键生产要素来直接干预增长的能力;其次,要让外部市场与社会的力量开始对地方政府形成一定制约。地方政府控制生产要素配置的能力越弱,外部市场和社会力量的发育程度越高,地方政府的工作目标就越会接近服务型政府的要求。


要实现以上目标,就不仅需要中央通过去杠杆来硬化地方的预算约束,而且要通过市场化改革切实降低地方政府对于基层与市场的资源汲取。只有在一个市场化与分权的体制下去推动地方政府的职能转型,才能发挥基层政府的积极性和市场机制的约束力,让地方干部评估和考核更多地自下而上进行。从这个意义上讲,本轮去杠杆的过程中,应该考虑通过前述各种“双轨制”改革来利用市场机制本身的作用,而不能简单地走历史上宏观紧缩、破坏市场机制的老路。


当然,地方政府的投资冲动还涉及到一些更深层的政治原因。比如,地方的建设财政在很大程度上可以看成是地方主要领导在本地政治精英之间进行利益平衡的手段。只有当地方主官对当地政治精英具备充分掌控能力的前提下,其通过扩大投资规模来平衡精英利益的冲动才会有所减弱。正因如此,本轮去杠杆中应尽量保持地方主要领导班子的稳定性,防止行为短期化。

“行政审批权清单”改革与分权化去杠杆的内在矛盾


还有一种观点强调要通过自上而下的行政管制来直接改变地方政府职能的异化,从而为市场化和产业升级创造条件。这种改革一般被称为“行政审批权清单”改革。反映在财政体制上,改革的思路就是要中央和省级政府严格控制市、县政府部门的各项收费权。应该说,这种改革本质上还是一种行政加财政集权的改革,与历史上的税费改革一样,同样也很容易陷入“活乱循环”的周期。


如果中国未来几年改革的目标就是去杠杆、调结构,而此过程中经济又存在下行风险并可能引致体制内、体制外不稳定,那么中央对各级地方政府就应该非常明确给出如下要完成的目标:地区主要领导必须在保证体制内稳定(保吃饭)、体制外稳定(保基本公共服务与社会矛盾不扩大化)前提下,更好地实现去杠杆的目标,有效化解地方的金融、财政风险。当然,体制内、外基本稳定和去杠杆目标之间本身也不可避免存在矛盾,我们将在改革方法论的后面部分进一步考察处理这个矛盾的有效方法。


这里只是要说明,如果中国经济转型成功依赖于体制内、外基本稳定条件下的有效去杠杆,那么就应在向地方主管提出这个目标后充分对地方政府放权,而不是以集权化方式进行事无巨细的“清单”式干预。也只有这样,才能让地方领导能集聚本地智慧和优势信息去想尽各种办法实现目标。正是因为地方政府对本地经济社会情况有信息优势,放权让他们去实现中央去杠杆目标,并在实现目标后直接给予相应的财政、经济、政治激励,才能充分调动其积极性。也只有如此,才能让地方主官能通过相应业绩表现来展示治理能力,为未来真正实现依据治理能力去选拔、提拔地方官员创造条件。

本文于2月4日发表在FT中文网

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