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Informe

Tiempos cambiantes: La respuesta internacional al desplazamiento interno en Colombia

Colombia es un país de paradojas. Con 5.7 millones de desplazados internos, ocupa actualmente el segundo lugar sólo atrás de Siria en cuanto al número total de desplazados internos—aunque el desplazamiento de Colombia ocurrió a lo largo de varias décadas, mientras que los sirios fueron desplazados a lo largo de sólo tres años.  Bien que el gobierno del Presidente Santos tiene dos años participando en negociaciones de paz con las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) y ha demostrado un compromiso serio de poner fin al desplazamiento, las personas siguen siendo desplazadas—por decenas de millares.  El gobierno ha desarrollado el sistema legal más completo del mundo para los desplazados internos, la Corte Constitucional ha desempeñado un papel admirablemente firme y enérgico en la protección de los desplazados internos y las organizaciones de la sociedad civil en Colombia figuran entre las más fuertes del mundo.  No obstante, existen partes del país, incluidas secciones de centros urbanos importantes, que son inaccesibles a los actores humanitarios y al Estado.  Las bandas criminales (BACRIM), los paramilitares, los grupos del narcotráfico, los carteles, las guerrillas y otros actores no estatales siguen activos pese a la gran inversión en políticas antinarcóticos y el proceso de paz.  Es una paradoja ver un Estado con un sistema político fuerte, instituciones competentes y un compromiso con los derechos humanos, luchando contra una compleja colección de grupos que operan al margen de la ley.

El contexto específico en Colombia presenta igualmente una paradoja para la comunidad internacional.  Desde hace varias décadas, los organismos humanitarios internacionales tienen una presencia en Colombia donde cuentan con programas ambiciosos y despliegan centenares de personal. Pero a diferencia de otros casos de desplazamiento masivo en los que el papel de la comunidad internacional es de proveer asistencia a los desplazados internos – y a menudo sustituir al Estado – en Colombia, su papel consiste en apoyar al Estado en sus esfuerzos para proteger y atender a los desplazados internos.  No existe otra situación de desplazamiento en el mundo donde los actores internacionales hayan jugado este papel de ‘apoyar a un Estado fuerte’ durante tanto tiempo.

En este sentido, Colombia contrasta marcadamente con Somalia y la República Democrática del Congo (RDC)—los dos otros casos del estudio de campo realizado como parte de esta iniciativa de investigación.  Mientras que el desplazamiento en los tres países es tanto prolongado como dinámico y las agencias humanitarias tienen varias décadas atendiendo a los desplazados internos en los tres países, el papel desempeñado por la comunidad internacional es fundamentalmente diferente en Colombia.  No hay campamentos de desplazados internos en Colombia.  Salvo el Programa Mundial de Alimentos (PMA) y la ayuda humanitaria en pequeña escala prestada por el Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR), las organizaciones intergubernamentales no proveen ayuda material a los desplazados internos en Colombia.  De hecho, durante los últimos años los programas del gobierno colombiano para los desplazados internos tienen un presupuesto anual de aproximadamente USD $1,000 millones. Si no existen campamentos que administrar ni ayuda que distribuir, ¿qué implica coordinar la respuesta humanitaria internacional? En términos más generales, ¿qué papel deben jugar los actores humanitarios internacionales en un país como Colombia?

Este estudio de caso forma parte de un proyecto más amplio de investigación para abordar la pregunta: ¿está mejor la situación actual de los desplazados internos que hace una década? Ya hace diez años que se introdujo la reforma humanitaria – nueve años desde que se activaron los primeros grupos temáticos de la ONU – en un esfuerzo colectivo de garantizar una respuesta más previsible, coherente y responsable a las crisis.1 Este estudio busca abordar la pregunta: ¿ha resultado la reforma humanitaria en mejoras a la vida de los desplazados internos?  Como se ha señalado en la introducción de este estudio, aunque la pregunta es importante para mantener el eje de atención en los propios desplazados internos, es fundamentalmente imposible de contestar con algún grado de certeza, dada la falta de datos básicos y herramientas sistemáticas para un análisis comparado.  (La comunidad humanitaria internacional o los investigadores académicos nunca han sido buenos para realizar los análisis longitudinales necesarios para contestar la pregunta, aunque esfuerzos para desarrollar indicadores pueden hacer tales comparaciones posibles en el futuro.)2 También es imposible porque hay muchos otros factores que afectan el bienestar de los desplazados internos, particularmente los cambios en la naturaleza y la dinámica de los conflictos que desplazan a las personas y las respuestas gubernamentales al desplazamiento interno.3 Esto salta a la vista en el caso de Colombia donde las causas del desplazamiento se han hecho más enrevesadas y la mayoría de los cambios positivos para los desplazados internos ha sido el resultado de las acciones del gobierno. De hecho, para la mayoría de los desplazados internos colombianos y para los colombianos que trabajan con ellos, el año 2004 marca un parteaguas para los desplazados internos, no por la reforma humanitaria sino por una trascendental resolución de la Corte Constitucional, Sentencia T-025, la cual obligó al gobierno a emprender cambios fundamentales en su enfoque a los desplazados internos.

¿Se encuentran los desplazados internos colombianos en situación mejor que la de diez años atrás? Este estudio indica que la respuesta es una afirmativa calificada.   Sin duda, ha habido mejoras en los sistemas para responder a las necesidades inmediatas de los desplazados internos y la calidad de la asistencia.  Y sin embargo, en 2013 casi 200,000 colombianos fueron desplazados internamente y en 2014, más de 1,000 colombianos mensuales continuaron buscando protección en el Ecuador.4  En lo referente a la prevención del desplazamiento, la situación se ha vuelto indiscutiblemente más difícil en la última década debido a la proliferación de actores armados.  Tal vez más que cualquier otro gobierno, el de Colombia ha priorizado la búsqueda de soluciones al desplazamiento.  Y sin embargo, dadas las complejidades que trae aparejado el desplazamiento prolongado en escala tan masiva, es difícil ser optimista sobre la posibilidad de que la mayoría de los 5.7 millones de desplazados internos de Colombia encuentre el fin de su desplazamiento en el futuro inmediato.

Este estudio de caso está basado en un examen integral a distancia desde el escritorio, una misión in loco de tres semanas en Colombia, entrevistas a informantes clave (en español) representantes de las Naciones Unidas y otros organismos, ONG internacionales, organizaciones de sociedad civil, ministerios y dependencias de gobierno, gobiernos donantes y los propios desplazados internos.5 Si bien los entrevistados hablaron con franqueza y a veces por extenso, muchas de las personas contactadas no respondieron a la solicitud de entrevista y, como siempre es el caso, los entrevistados quizás no sean representativos de todos los que trabajan con desplazados internos en Colombia.  Por lo tanto, las citas textuales intercaladas por el texto del presente estudio son de carácter anecdótico más que representativo.

El punto de partida del estudio es una perspectiva general del conflicto – o los conflictos – en Colombia.



1 Este estudio tiene por objeto también reexaminar el estudio de 2004 de Simon Bagshaw y Diane Paul, Protect or Neglect? Toward a More Effective United Nations Approach to the Protection of Internally Displaced Persons, realizado por el Proyecto Brookings-SAIS sobre Desplazamiento Interno y OCAH, https://www.brookings.edu/fp/projects/idp/protection_survey.pdf.

2 Para el desarrollo de indicadores de protección, ver Protection: An ALNAP guide for humanitarian agencies, de Hugo Slim y Andrew Bonwick. Overseas Development Initiative, 2005, http://www.odi.org/sites/odi.org.uk/files/odi-assets/publications-opinion-files/2346.pdf. También ver Louise Searle and Kate Sutton, “Standards to incorporate protection into humanitarian response: do they work?” Humanitarian Exchange Magazine, issue 46, March 2010. http://www.odihpn.org/humanitarian-exchange-magazine/issue-46/standards-to-incorporate-protection-into-humanitarian-response-do-they-work.

3 Cabe notar que este estudio se centra exclusivamente en el desplazamiento interno como consecuencia del conflicto y las violaciones de derechos humanos.  La cuestión de los desplazados por desastres es fascinante pero queda fuera del ámbito de este estudio. Ver Alice Thomas, Surviving Alone: Improving Assistance to Colombia’s Flood Victims, Refugees International, May 2011, http://www.refintl.org/sites/default/files/Surviving_Alone_FINAL2.pdf  y Alice Thomas, Rising Waters, Broken Lives: Experience from Pakistan and Colombia floods suggests new approaches are needed, in Susan F. Martin et al (eds.), Migration and Humanitarian Crisis: Causes, Consequences, and Responses, (Routledge, 2014).

4 ACNUR, 2014 UNHCR country operations profile-Ecuador, http://www.unhcr.org/pages/49e492b66.html.

5 Aunque no se realizaron grupos focalizados con desplazados internos, en Colombia tal vez más que en otros países ha habido procesos extensos de consulta con desplazados internos a lo largo de los años por medio de canales gubernamentales y más recientemente por medio de procesos de consulta con victimas organizados por la Universidad Nacional y el PNUD.

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