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29 de septiembre, 2020

¿Quiénes son los aliados de Estados Unidos? ¿Contribuyen equitativamente a la defensa del país?

General view during the NATO summit in Watford, Britain December 4, 2019. REUTERS/Peter Nicholls

Los Vitales

El término “aliado” ha estado prominentemente presente en las noticias en los últimos meses. Varios legisladores han criticado al presidente Trump por abandonar a los “aliados” kurdos de Estados Unidos en el norte de Siria, además de lamentarse de que dicho mandatario menoscababa a otro  de los “aliados” estadounidenses: Ucrania. Entretanto, el presidente Trump reiteró su convicción de que “nuestros aliados se aprovechan de nosotros mucho más que nuestros enemigos”. Asimismo, con antelación a la reunión de líderes de la OTAN del mes de diciembre, Estados Unidos anunció que realizaría recortes a sus aportes al fondo común en la sede. Si bien se suele decir a los estadounidenses que los aliados importan, ¿qué significa exactamente ser un “aliado” de los Estados Unidos? ¿Y por qué es que estas relaciones, que se estiman tan fundamentales para la seguridad del país, suelen ser tan contenciosas?

  • Las alianzas forjadas por Estados Unidos en Asia y en Europa constituyen la columna vertebral de lo que se ha dado en llamar el “orden liberal internacional”. En los últimos 70 años dicho orden ha contribuido a la protección de intereses y valores estadounidenses.
  • No todos los países que se mencionan como “aliados” entran en la definición formal de los países que Estados Unidos ha indicado que está dispuesto a defender ante un ataque.
  • Los mecanismos de creación de acuerdos “justos” de reparto de obligaciones han representado una cuestión de larga data en el contexto de las alianzas estadounidenses aunque, en definitiva, Estados Unidos ha obtenido enormes beneficios de estas relaciones.
 

Los Detalles

Origen de las alianzas estadounidenses

En su discurso de despedida a la nación George Washington sostuvo que los beneficios de la ubicación geográfica de su país, lejos de otros centros de poder y flanqueado por océanos, implicaba que: “nuestra política fiel es mantenernos alejados de alianzas permanentes con cualquier parte del extranjero”.

No obstante, tras la Segunda Guerra Mundial, los dirigentes estadounidenses reconocieron que para mantener la seguridad de su propio país era preciso gestionar las amenazas provenientes del extranjero antes de que alcanzasen su territorio nacional. Es así que se tomó la decisión de constituir un conjunto de alianzas formales consagradas en tratados con el propósito de crear un sistema colectivo de defensa para contener el expansionismo comunista. En 1949 Estados Unidos creó la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN), junto con Canadá y Europa occidental. En 1951celebró un Tratado de Seguridad con Japón y otro con Australia y Nueva Zelanda (ANZUS, por sus siglas inglesas), en tanto que en 1953 firmó un Tratado de Defensa Mutua con la República de Corea, todos los cuales continúan aún vigentes.

La teoría de la creación de un sistema de alianzas era que el desarrollo de capacidades de estados con pareceres afines y de una red de acuerdos de defensa colectiva protegerían de modo más eficaz y eficiente los intereses internacionales estadounidenses. Y así ha sido. En los últimos 70 años las alianzas de Estados Unidos en Asia y Europa han constituido el pilar del denominado “orden liberal internacional”, un sistema liderado por dicho país que se concentra en la promoción de la democracia, las economías de mercado, el estado de derecho y el respeto de los derechos humanos.

¿Qué son (y qué no son) los aliados por tratado?

No todos los países que se mencionan como “aliados” entran en la definición formal de un país que Estados Unidos ha indicado que está dispuesto a defender ante un ataque. Si bien, por ejemplo, Estados Unidos tiene asociaciones estrechas con Israel y Arabia Saudita esos países no son formalmente sus aliados. Aunque el abandono de los kurdos en el norte de Siria plantea cuestiones morales y estratégicas, no existe una relación de alianza formal con ellos. De igual modo, lo que hace que Ucrania sea diferente de Polonia o Estonia es que si bien durante mucho tiempo ha recibido el apoyo estadounidense, Estados Unidos no ha asumido compromisos al amparo de un tratado relativos a la defensa de Ucrania, por lo que no constituye un aliado en términos formales.

La característica esencial de las alianzas estadounidenses es su compromiso recíproco de responder en forma colectiva a ataques armados, aunque diversos tratados celebrados por Estados Unidos varían levemente en la forma en que articulan este requisito. El más enérgico de esos compromisos es el previsto en el artículo V del Tratado del Atlántico Norte, el cual dispone que “un ataque armado contra un[o] o más de [los países miembros], que tenga lugar en Europa o en América del Norte, será considerado como un ataque dirigido contra todos ellos”. Si bien este compromiso se estableció para dar confianza a Europa occidental de que Estados Unidos acudiría en su ayuda ante un ataque de la Unión Soviética, el artículo V solamente fue invocado una vez en los 70 años de la historia de la OTAN: el 12 de septiembre de 2001, por los aliados no estadounidenses tras los atentados terroristas perpetrados en el territorio de Estados Unidos el día anterior.

¿Los aliados de Estados Unidos realizan aportes de modo equitativo?

Los mecanismos de creación de acuerdos “justos” de reparto de obligaciones han sido una cuestión de larga data en las alianzas estadounidenses. Los presidentes de Estados Unidos, a partir de Dwight Eisenhower, se han lamentado de que los aliados de la OTAN no contribuían lo suficiente a la defensa común. De igual modo, ya a fines de la década de 1960 el gobierno de Nixon instó a los aliados asiáticos a desempeñar un papel de mayor importancia en sus propios sistemas de defensa. A medida que en las décadas de 1970 y 1980 los aliados de Estados Unidos aumentaban sus potencias económicas y se hacían más democráticos, los formuladores de políticas de dicho país ejercieron más presión para que los aliados soportaran una porción mayor de los costos de la defensa colectiva.

Los debates relativos al “reparto de obligaciones” tienden a concentrarse en dos cuestiones principales: los presupuestos de defensa de los aliados y el costo de alojar a las fuerzas estadounidenses en el extranjero. Si bien los presupuestos de defensa de los aliados han sufrido altas y bajas, al igual que los de Estados Unidos, en comparación con muchos de aquéllos dicho país ha dedicado una parte mayor de su PIB a la defensa. No obstante, en la última década las renovadas preocupaciones de una agresión china o rusa y las solicitudes de los gobiernos de Obama y Trump de que los aliados gasten más en defensa han hecho que muchos de los aliados de Estados Unidos aumenten sus gastos de defensa. En Asia, Australia, Japón y Corea del Sur han anunciado planes de considerables inversiones nuevas en materia de defensa, gran parte de las cuales incluye la compra de sistemas de armas estadounidenses. Tras la invasión rusa a Ucrania en 2014, los miembros de la OTAN en Europa convinieron en procurar para 2024 un gasto de defensa de al menos un 2% de sus PIB. Con excepción de Estados Unidos, para 2017 solamente cuatro miembros de la OTAN habían cumplido ese objetivo, lo que generó amargas quejas del presidente Trump. Los datos más recientes publicados por la OTAN indican un aumento constante en el gasto: en la actualidad ocho países han cumplido la meta del 2%.  Los miembros de la OTAN acordaron recientemente una nueva fórmula de distribución de costos, según la cual a partir de 2021 Alemania y Estados Unidos contribuirán partes iguales (aproximadamente un 16%) de los costos operativos de la dicha organización.

Otro elemento focal de las conversaciones sobre el “reparto de obligaciones” ha sido el costo de mantenimiento de las fuerzas estadounidenses en el extranjero. En la actualidad las mayores concentraciones de efectivos estadounidenses se encuentran en Japón (50.000 aproximadamente), en Alemania (alrededor de 35.000) y en la República de Corea (más o menos 28.000). El presidente Trump ha sido crítico de los costos de estas bases y ha alegado que los aliados deberían “pagar a Estados Unidos por su gran protección militar o protegerse ellos mismos”. No obstante, Estados Unidos no despliega sus fuerzas como si se tratara de mercenarios bajo contrato con el simple propósito de defender el territorio de sus aliados. Su red mundial de defensa le permite tratar en forma más rápida y efectiva una serie de requisitos internacionales, tales como la protección de ciudadanos estadounidenses, la prevención de la piratería y la disuasión del extremismo violento, además de evitar que países como Corea del Norte e Irán trafiquen armas ilegales. Los aliados de Estados Unidos colaboran con él en todas estas acciones.

Los aliados de Estados Unidos se hacen cargo de partes considerables del costo de sus instalaciones militares en el extranjero y gastan miles de millones de dólares para compensar costos que, de otro modo, dicho país debería soportar solo. Los aliados contribuyen directa e indirectamente a los costos de las instalaciones estadounidenses mediante pagos en efectivo, aportes en especie (como exenciones tributarias y de cánones), cobertura de los costos de construcción de viviendas e instalaciones de capacitación para los estadounidenses, así como la concesión de valiosos inmuebles sin pago de alquiler a las fuerzas de Estados Unidos. A modo de ejemplo indicamos que anualmente Japón gasta casi dos mil millones de dólares y Corea del Sur mil millones de dólares como países anfitriones que prestan apoyo a Estados Unidos. Corea del Sur y Japón se han hecho cargo de una parte considerable del gasto correspondiente a algunos de los proyectos de construcción militar más grandes de las últimas décadas: cada uno de esos países contribuyó miles de millones de dólares a las instalaciones militares estadounidenses en Guam y en la península de Corea.

¿Qué beneficios le otorgan a Estados Unidos estos acuerdos?  

Si bien los requisitos formales de defensa consagrados en los tratados de alianza celebrados por Estados Unidos son relativamente limitados, los beneficios de seguridad que le aportan estas relaciones son considerables. Diariamente Estados Unidos y sus aliados comparten información de inteligencia, realizan entrenamientos y ejercicios con sus contrapartes y operan sistemas comunes de armas, todo lo cual desarrolla capacidades combinadas que superan ampliamente cualquier fuerza que dicho país podría aplicar por sí solo. Los aliados de Estados Unidos han luchado a su lado en todos los conflictos militares significativos desde la Segunda Guerra Mundial. Solamente en Afganistán los aliados de la OTAN perdieron cerca de 1.000 efectivos militares en las actividades de apoyo a las operaciones de la coalición. Dichos aliados son la piedra angular en la que se apoya la coalición mundial para contrarrestar al Estado Islámico, que en la actualidad cuenta con 81 naciones asociadas a ella.   

Los beneficios que le brindan a Estados Unidos estas alianzas van mucho más allá del ámbito militar. Sus aliados respaldan las prioridades políticas estadounidenses, como las sanciones impuestas a los programas de armas iraníes y norcoreanos, además de realizar aportes económicos a las actividades de reconstrucción de Irak y Afganistán. Aliados como Japón colaboran con Estados Unidos para propugnar criterios internacionales justos y transparentes en temas como el gobierno digital y la seguridad cibernética. Dentro del G-7 los aliados de Estados Unidos han actuado en forma coordinada a fin de abordar cuestiones que van desde la crisis mundial de refugiados a normas internacionales de salud y la educación de mujeres y niños. En términos sencillos puede decirse que los últimos 70 años de liderazgo internacional de Estados Unidos no podrían haber sido posible sin el apoyo de sus aliados.

¿Podemos imaginarnos un mundo sin nuestros aliados?

Las alianzas de Estados Unidos se encuentran en una situación de extrema tensión debida a los reiterados comentarios del presidente Trump de que mantenerlas ha implicado una muy pesada carga para su país. Aunque resulta adecuado que los dirigentes estadounidenses sostengan conversaciones con sus aliados sobre la distribución de costos y responsabilidades, la retórica del presidente soslaya las enormes ventajas militares, políticas y financieras que le han proporcionado dichas alianzas.

Baste con considerar brevemente cómo habrían sido los últimos 70 años sin los aliados de Estados Unidos. ¿Podría haber ganado la Guerra Fría sin la alianza de la OTAN? ¿Qué costos habría tenido que sufragar en Irak, Afganistán y Siria si no hubiera contado con el apoyo de sus aliados? En la actualidad Estados Unidos actúa a fin de enfrentarse al aumento del autoritarismo y de las amenazas al estado de derecho, y la red de aliados es la mayor ventaja que tiene a su disposición: este es el motivo por el cual el Congreso y el pueblo estadounidense han expresado un sólido apoyo bipartidista para que se mantenga.