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10 de septiembre, 2020

¿Los aranceles de Trump redundaron en beneficio del trabajador estadounidense y de la seguridad nacional?

A container ship is seen as hundreds of shipping containers are seen stacked at a pier at the Port of New York and New Jersey in Elizabeth, New Jersey, U.S., March 30, 2020. REUTERS/Mike Segar

Datos básicos

El presidente Trump ha abogado por un mayor nivel de proteccionismo comercial e impuesto una serie de aranceles a China, México, Canadá, la Unión Europea y a otros socios de Estados Unidos. Su gobierno presentó tres justificaciones para esa política: indicó que sería beneficiosa para el trabajador estadounidense (especialmente en el sector manufacturero), que le daría al país más fuerza para la renegociación de acuerdos comerciales internacionales, y que era necesaria para proteger la seguridad nacional. ¿Cuán exitosos fueron los aranceles de Trump si se los juzga según esos tres criterios? ¿Qué hay en juego en estas elecciones para el futuro de las políticas comerciales estadounidenses?

  • Las empresas y los consumidores estadounidenses soportaron la gran mayoría de los costos generados por los aranceles de Trump.
  • Si bien los aranceles beneficiaron a algunos trabajadores de las industrias que compiten con las importaciones, perjudicaron a los de los sectores que dependen de los insumos extranjeros y a los del sector exportador que debe enfrentar las represalias de los socios comerciales.
  • Los aranceles de Trump no sirvieron para que Estados Unidos negociara mejores acuerdos comerciales ni aportaron mejoras considerables a la seguridad nacional.
 

Análisis detallado

¿Qué son los aran celes?

Los aranceles son impuestos a las importaciones. En épocas anteriores constituyeron una fuente importante del ingreso estatal, aunque en las últimas décadas el gobierno estadounidense los ha utilizado principalmente para proteger a ciertos sectores de la competencia extranjera. Con el correr de los años el Congreso ha delegado en el Poder Ejecutivo considerables facultades para la imposición de aranceles, lo que implica que los presidentes cuentan con una amplia discreción para aumentarlos en cuanto a determinados productos o importaciones de ciertos países.

El presidente Trump ha hecho uso de esa facultad para incrementar los aranceles a los  paneles solares y lavarropas, así como al acero y al aluminio y a una amplia  gama de productos chinos. En términos generales en 2019 el gobierno estadounidense recaudó USD 79.000 millones en aranceles, lo que representó el doble del valor obtenido en los dos años anteriores y un nítido quiebre con las tendencias recientes.

¿Quién paga los aranceles?

En principio, los 79.000 millones recaudados por el Tesoro podrían provenir de tres fuentes distintas: las empresas extranjeras que exportan bienes a Estados Unidos, las estadounidenses que realizan importaciones o que utilizan insumos importados en sus procesos productivos y, por último, los hogares estadounidenses en su carácter de consumidores finales. Un rastreo preciso de quién paga los aranceles resulta difícil, ya que depende de los mecanismos de ajuste de precios que utilizan los compradores y vendedores en respuesta a dichos tributos, además de las formas en que la variación de precios repercute en las cadenas de suministros y en el consumidor final. El gobierno de Trump ha alegado reiteradamente que las empresas extranjeras son las que pagan los aranceles. No obstante,  varios estudios sugieren que no es así: el costo arancelario recae casi en su totalidad en los hogares y empresas estadounidenses, no en los exportadores extranjeros. Si bien los cálculos varían, los análisis económicos indican que en Estados Unidos el hogar promedio ha pagado anualmente desde varios cientos hasta miles de dólares o más por los mayores precios al consumidor atribuibles a los aranceles.

¿Los aranceles beneficiaron al trabajador estadounidense?

Depende de los trabajadores a que nos estemos refiriendo. Los que producen los bienes específicos objeto de los aranceles generalmente se benefician de la protección que confieren. Aunque resulta difícil precisar cifras exactas, los aranceles correspondientes a los productos de acero parecen haber  coadyuvado a la creación de varios miles de puestos de trabajo en el sector acerero, en tanto que los aplicados a las máquinas lavarropas se asocian con la generación de cerca de 1.800 empleos nuevos en las fábricas de Whirlpool, Samsung y LG en Estados Unidos. Es así que en estos sectores específicos resulta probable que los aranceles hayan sido buenos para los trabajadores.

No obstante, los beneficios generados para los que laboran en los sectores que compiten con las exportaciones deben equilibrarse con las pérdidas sufridas por otros dos grupos de trabajadores. En primer lugar, muchos se desempeñan en fábricas que utilizan bienes importados como insumos en sus procesos de producción: el aumento del costo de los artículos importados debido a los aranceles afecta el proceso productivo y suele generar la pérdida de puestos de trabajo. Segundo, cuando Estados Unidos impone aranceles en forma unilateral generalmente sus socios comerciales hacen lo propio con carácter de represalia, lo que puede limitar la producción de exportaciones estadounidenses y, en última instancia, perjudicar a los trabajadores de esos sectores industriales.

En consecuencia, puede decirse en términos generales que los aranceles de Trump han ayudado a algunos trabajadores y perjudicado a otros. Esta situación no tiene nada de particularmente sorprendente: la política comercial casi siempre genera importantes efectos distributivos y todo cambio que se le efectúe implica la decisión de beneficiar a ciertos grupos en detrimento de otros. No obstante, cuando los economistas han procurado sumar los efectos netos de los aranceles de Trump respecto del empleo, en general las mejoras logradas en los sectores que compiten con las exportaciones parecen haber quedado más que compensadas por las pérdidas en las industrias que utilizan bienes importados y cuyas exportaciones son objeto de represalias. Asimismo, los puestos de trabajo que se crearon implicaron un muy alto costo: hay estudios que indican que los consumidores estadounidenses debieron pagar cerca de USD 817.000 por cada empleo en el sector de los lavarropas y USD 900.000 en el acerero debido a los precios más altos causados por los aranceles. Aunque es posible que las intervenciones normativas dirigidas al apoyo del empleo manufacturero sean justificadas, existen mecanismos más económicos para lograrlo. 

¿Los aranceles sirvieron para que Estados Unidos negociara mejores acuerdos comerciales?

El gobierno de Trump alegó asimismo que los aranceles eran parte de una postura negociadora más firme que le daría a Estados Unidos la potencia para lograr acuerdos comerciales más favorables. Durante su primer mandato presidencial se lograron dos acuerdos comerciales de importancia: el Tratado entre los Estados Unidos Mexicanos, los Estados Unidos de América y Canadá (TMEC), que actualizó el anterior Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), por un lado, y la denominada “fase uno” de un acuerdo con China, por el otro. Es cierto que los aranceles estadounidenses delinearon el contexto de las negociaciones con China, así como las del TMEC: sin la presión de Washington (incluida la aplicación y la amenaza de aplicación de aranceles) parece poco probable que México, Canadá o China hubieran procurado un nuevo acuerdo con el gobierno de Trump. En este sentido básico los aranceles de Trump le otorgaron algún nivel de fuerza a los negociadores comerciales estadounidenses.

Sin embargo, un examen más detallado del resultado de esas negociaciones indica que la intimación arancelaria no parece haber generado beneficios considerables para Estados Unidos. En términos generales el TMEC es muy similar al TLCAN. La mayor parte de la fase uno del acuerdo comercial con China consiste en contratos de compraventa básicos que, debido en parte a los cierres causados por la pandemia, resultan extremadamente difíciles de concretar, en tanto que los asuntos más complicados, aunque importantes, quedan remitidos a una hipotética fase dos (que a estas alturas parece muy improbable). Si bien es posible que los aranceles atraigan la atención de otros países, no los impulsan necesariamente a realizar concesiones considerables frente a las exigencias estadounidenses.

Aunque los aranceles de Trump hicieron que algunos países se sentaran a la mesa de negociaciones, resulta probable que a largo plazo también hayan contribuido a alejar a otros posibles socios comerciales. Los países que negocian acuerdos comerciales quieren socios con políticas estables y previsibles, con el objetivo de forjar alianzas duraderas en las que todas las partes salgan ganando. El afán de Trump de recurrir a los aranceles, incluso en sus relaciones con los aliados más firmes, ha hecho que los otros países perciban a Estados Unidos como un socio comercial menos deseable.

¿Los aranceles sirvieron para mejorar la seguridad nacional estadounidense?

El gobierno del presidente Trump, mucho más que cualquier otro de épocas recientes, ha dicho que las preocupaciones en materia de seguridad nacional justifican las políticas comerciales proteccionistas. Su administración impuso aranceles a las importaciones de acero y aluminio fundamentándose en evaluaciones de la situación de seguridad nacional (que se conocen como investigaciones según la Sección 232), además de amenazar con hacer lo propio en el caso de los automóviles, del uranio y del titanio. El gobierno ha contextualizado su política comercial con China en términos de la seguridad nacional, especialmente en lo relativo a la competencia tecnológica con empresas como Huawei y TikTok. Peter Navarro, asesor de la Casa Blanca, ha alegado que “la seguridad económica es la seguridad nacional”, además de procurar establecer un vínculo explícito entre una política económica internacional más firme y conflictiva y una política militar y exterior más agresivas.

Resulta difícil evaluar los efectos de la política comercial respecto de la seguridad nacional. Existe un consenso generalizado entre los formuladores de políticas de Washington de que la intensificación de la competencia en materia de seguridad entre Estados Unidos y China amerita un nuevo examen de la estrategia económica de las décadas de 1990 y 2000 (basada principalmente en la premisa del aumento de las interacciones), aunque no quedan tan claros los cambios que son necesarios. Los argumentos a favor de los aranceles al acero y al aluminio son aún más opacos: si bien puede alegarse que es preciso asegurar la capacidad de producción interna de esos metales, no queda claro que los aranceles sean el mejor instrumento al efecto (ni que incluso puedan lograr ese objetivo). Esos aranceles antagonizaron a muchos de los más firmes socios de seguridad de Estados Unidos, en particular a Canadá, lo cual menoscabó las iniciativas dirigidas a forjar una alianza multilateral más amplia para desafiar a China. Asimismo, el hecho de que el gobierno de Trump recurra frecuentemente a la seguridad nacional con fundamentos endebles hace más difícil que Estados Unidos pueda resistirse cuando otros países invoquen el proteccionismo camuflándolo bajo tenues argumentos de seguridad nacional.

¿Qué está en juego en las próximas elecciones?

Si Joe Biden resulta victorioso es probable que intente revertir algunas de las medidas más proteccionistas del gobierno de Trump. En particular Biden tratará de reparar las relaciones comerciales con Europa y América del Norte, además de actuar mediante canales ya establecidos como la Organización Mundial del Comercio (OMC). No obstante, parece improbable que vuelva sencillamente al paradigma comercial de los gobiernos de Clinton, George W. Bush y Obama. Varios asesores demócratas en materia de política comercial han planteado que Biden debería romper con las estrategias comerciales anteriores, más favorables a las empresas. Por ejemplo, es probable que la política comercial de Biden haga más hincapié en cuestiones laborales y ambientales en comparación con los gobiernos que lo antecedieron. Ha prometido que durante su administración “no celebrará ningún acuerdo comercial nuevo hasta que se hayan realizado importantes inversiones en nuestro país, en nuestros trabajadores y en nuestras comunidades”, además de abogar por una fuerte política de adquisiciones públicas basada en el principio “compre productos estadounidenses”. Ha sido un crítico acérrimo de los aranceles impuestos por Trump a China, aunque no queda claro si su gobierno los mantendría o no. Sea como fuere, es casi seguro que un gobierno con Biden a la cabeza adoptaría una política comercial más confrontadora para con China que la de las administraciones de Clinton, Bush y Obama.

Si Trump logra un segundo mandato no debemos necesariamente esperar que se produzca una continuación de las políticas del primero. Si bien Trump ha tenido impulsos proteccionistas desde hace mucho tiempo, durante el primer periodo su equipo de asesores se hallaba dividido: por un lado estaba el grupo más favorable al establishment y al comercio; por el otro, la facción más proteccionista. Uno de los resultados de esta situación fue que, en particular durante los primeros años de su presidencia,  la retórica comercial de Trump iba muy por delante de los cambios normativos reales. Las proclamaciones más agresivas del primer mandatario nunca se concretaron, y cuando su gobierno renegoció acuerdos comerciales (como el TLCAN) los cambios fueron bastante moderados. No obstante, en los últimos tres años y medio muchos de los asesores y funcionarios que limitaban las acciones proteccionistas de Trump dejaron sus cargos, lo cual inclina la balanza a favor de políticas más radicales y osadas. Es probable que esta dinámica continúe durante un segundo mandato, lo que sugiere que el gobierno de Trump podría seguir adelante con algunos de sus planes más extremos, tales como el retiro de la OMC (aunque seguramente habría una fuerte oposición a esa idea) y la provocación de más enfrentamientos comerciales con aliados como Europa, Canadá, México y Japón. En un segundo mandato se produciría una erosión más profunda de los límites que evitaron que las políticas comerciales de Trump se desviaran sustancialmente de los sistemas establecidos, lo que permitiría cambios más radicales.