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Senator Silvina Marcela Garcia Larraburu of the opposition Victory Front looks at her phone during a session to vote on an income tax reform bill at Congress in Buenos Aires, Argentina, December 21, 2016. REUTERS/Marcos Brindicci - RTX2W369
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¿Cómo enfrentar los crecientes déficits fiscales? ¿Es aumentar impuestos una opción inteligente?

Samara Gunter, Daniel Riera-Crichton, Carlos Vegh, y Guillermo Vuletin

Desde la crisis financiera global de 2007-2008, los déficits fiscales en muchos países alrededor del mundo han crecido de forma casi imparable. En este contexto, ¿es aumentar impuestos un buen modo de combatir los crecientes déficits fiscales?

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El Gráfico 1 muestra el promedio del balance fiscal total para una muestra global de 188 países en desarrollo e industrializados, basado en datos proporcionados por el Fondo Monetario Internacional (FMI). En promedio, el balance fiscal total ha pasado de tener valores positivos durante los años de auge, previos a la crisis económica mundial, a tener valores negativos elevados y crecientes desde 2008 (ver línea negra). A pesar de incrementos ocasionales en los balances fiscales, la línea roja punteada muestra una inequívoca tendencia negativa. De hecho, para el año 2016 se espera que solo 16 de los 188 países (menos del 10%) presenten superávits fiscales. Incluso en el escenario “optimista” del FMI para los próximos años, se espera que los balances fiscales continúen siendo negativos hasta 2020. Además, bajo el mismo escenario, para el 2020 solo 38 de los 188 países (es decir, cerca del 20%) mostrarían superávits fiscales.

Gráfico 1: Balance fiscal total alrededor del mundo

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Hasta el momento, la mayoría de estos países (particularmente en el mundo en desarrollo) ha podido financiar su creciente déficit fiscal a través de emisiones de deuda pública. Sin embargo, varios factores limitan la continuación de esta estrategia en el mediano plazo, entre los que se encuentran: un incremento en los spreads soberanos (la diferencia entre la tasa de interés de una emisión del Tesoro de los Estados Unidos y una emisión similar de otro gobierno), una desaceleración económica mundial que parece ser más duradera que temporal, preocupaciones sobre la sostenibilidad de los crecientes saldos de deuda, y la expectativa de nuevos aumentos de tasas de interés por parte de la Reserva Federal de Estados Unidos.

La pregunta obvia, entonces, es cuál es la mejor manera de lidiar con los crecientes déficits fiscales. Una opción sería reducir el déficit fiscal recortando el gasto público e incrementando la eficiencia del mismo. Si bien los tiempos de desaceleración económica generan la voluntad política necesaria para llevar a cabo reformas de gasto a gran escala, no es obvio, particularmente en los países menos desarrollados, que reducir el gasto público sea una política inteligente en países que registran importantes brechas sociales, de desarrollo e infraestructura. Tal es el caso de la mayoría de países de Centroamérica y el Caribe, así como de países de bajos ingresos en África y Asia. Además, dada la rigidez de la mayor parte del gasto público, recortar el gasto requeriría consensos políticos duraderos y difíciles de lograr en la práctica.

¿Es aumentar impuestos una opción inteligente? Los argumentos en contra vienen de múltiples frentes. Liderando el ranking está el efecto aparentemente negativo que tiene el alza de impuestos sobre la actividad económica, el llamado “multiplicador del impuesto”. Formalmente, el multiplicador del impuesto mide el efecto de un cambio de $1 en los ingresos tributarios sobre el nivel del PBI. De hecho, estudios recientes muestran que el efecto de cambios impositivos sobre la producción puede ser bastante grande. Basado en un debate más amplio sobre los efectos de los ajustes fiscales, el ex Economista Jefe del FMI, Olivier Blanchard, ha argumentado que los multiplicadores fiscales en la Eurozona han sido subestimados por el FMI y otras entidades, por lo que los efectos contractivos de la austeridad fiscal han sido considerablemente mayores a los esperados inicialmente.

En nuestro próximo artículo titulado “Efectos no lineales de cambios impositivos sobre el PBI: un enfoque narrativo mundial”, ponemos en tela de juicio la validez universal de este punto de vista. Encontramos evidencia, en línea con argumentos teóricos existentes, que el efecto de los cambios impositivos sobre la producción es altamente no lineal. Partiendo de niveles iniciales de tasas impositivas bajos o moderados, el impacto de cambios tributarios sobre la actividad económica en el largo plazo es muy pequeño (o prácticamente nulo), pero el impacto aumenta de manera no lineal a medida que crece el nivel inicial de la tasa impositiva. La razón detrás de este hallazgo es que la distorsión impuesta por la tributación sobre la actividad económica está directamente relacionada con los niveles de las tasas impositivas. De la misma manera, para un nivel inicial dado de impuestos, cambios más grandes en las tasas impositivas tienen un mayor efecto sobre la producción.

El Gráfico 2 muestra que cuando se trata de impuestos al valor agregado (IVA), los multiplicadores de impuestos más negativos se observan a niveles de impuestos iniciales elevados y grandes cambios en las tasas impositivas. En otras palabras, la caída (expansión) de la producción asociada con incrementos (reducciones) de un $1 de los ingresos tributarios tiende a ser cero para niveles iniciales bajos de tasas impositivas y pequeños aumentos de impuestos, y aumenta a medida que las tasas impositivas iniciales y la magnitud de los cambios tributarios son más grandes.

Gráfico 2: Multiplicador impositivo no lineal

Screen Shot 2017-01-06 at 11.47.51 AMEstos nuevos hallazgos resultan significativos a la hora de formular políticas públicas, dado que el nivel inicial de impuestos varía enormemente entre países. Por ende, el efecto sobre la producción de un cambio impositivo de determinada magnitud también variará. Por ejemplo, cambios en la tasa del IVA de 1 o incluso 2 puntos porcentuales prácticamente no tendrían efecto en países con tasas de IVA muy bajas (inferiores al 14 por ciento). En el caso de países con tasas de impuestos bajas a moderadas (tasas de IVA entre 14 y 19 por ciento), los cambios de 1 punto porcentual no tendrían efectos en la actividad económica, pero cambios de 2 puntos porcentuales afectarían, a diferentes niveles, la actividad económica. Por otro lado, para países con tasas elevadas de IVA (superiores al 19 por ciento), las variaciones en las tasas de IVA de 1 o 2 puntos porcentuales tendrían consecuencias significativas para la actividad económica.

Esto implica que países que necesiten aumentar impuestos podrían hacerlo sin perjudicar excesivamente la actividad económica cuando las tasas impositivas iniciales son bajas. Tal es el caso en países con importantes brechas sociales, de desarrollo e infraestructura como Guatemala, que tiene un IVA del 12 por ciento, o en países ricos en materias primas (“commodities”) cuyos déficits fiscales han aumentado como consecuencia de la reciente caída de los precios internacionales de estos bienes. Por ejemplo, muchos países ricos en commodities como Nigeria y Angola tienen una estructura de ingresos fiscales que depende “excesivamente” de los ingresos provenientes de la exportación de estos bienes. Sin embargo, la exportación de commodities no contribuye de manera tan significativa a la actividad económica (medida como porcentaje del PBI). En Nigeria, los ingresos por combustibles fósiles representan alrededor del 75 por ciento de los ingresos totales, pero solo constituyen alrededor del 20 por ciento del PBI. En muchos de los países donde la estructura de ingresos fiscales depende excesivamente de los ingresos provenientes de commodities, a menudo encontramos tasas bajas de impuestos sobre bienes no primarios (por ejemplo, Nigeria y Angola tienen tasas de IVA del 5 y 10 por ciento, respectivamente). Por tanto, incrementar las tasas de IVA podría ayudar a movilizar rápidamente ingresos provenientes de actividades no relacionadas a los commodities. Por otro lado, la economía sufrirá significativamente cuando los impuestos se incrementen en países con tasas impositivas iniciales altas. Por ejemplo, el reciente incremento de un punto porcentual que tuvo lugar en Grecia en junio de 2016 (el IVA pasó de 23 a 24 por ciento) reducirá el PBI en 2 puntos porcentuales en tan sólo dos años.

En resumen, esta nueva evidencia sobre los efectos no lineales de los cambios impositivos sobre la actividad económica podría informar, particularmente en los países en desarrollo, una estrategia inteligente para resolver los problemas fiscales existentes.

 

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