Skip to main content
Workers walk near wind turbines for generating electricity, at a wind farm in Guazhou, 950km northwest of Lanzhou, Gansu Province
报告

深化电力体制改革 解决弃风限电问题

, , , and
编者按

中国正经历史无前例的能源转型。随着煤炭消费已于2013年达峰,中国正致力于发展清洁能源、逐步替代煤炭,并以低碳能源推动未来发展。清华-布鲁金斯公共政策研究中心适时推出“中国能源转型”系列,旨在深入探讨电力改革的政治经济前景、燃料选择、能源与气候政策以及其它在转型过程中所面临的挑战。本文为该系列之一。

弃风是指由于某些原因,调度机构减少可以正常运行的风能装机所发出的电力上网时间,造成已并网风力发电机闲置的现象;弃风不包括因风机自身设备故障原因而造成的限制发电。中国的弃风问题已经造成了巨大的经济和能效损失。仅2016年,弃风电量就达到了497亿千瓦时,这甚至高于总人口达1.63亿的孟加拉国在2016年的总用电量(490亿千瓦时)。如果被弃的风电全部可以上网,将替代大量的燃煤发电量,并因此而减少4200万吨的二氧化碳排放(相当于2016年保加利亚的全年排放量)。弃风问题的严重性还反映了中国电力管理体制的潜在问题。在当前电力体制改革的背景下,解决弃风问题有助于电力体制朝更加可再生能源友好的方向过渡。

中国弃风问题的反复出现和屡治不止印证了该问题的复杂性和电力管理体制的脆弱性。早在风电发展初期,弃风现象就已存在。2011年左右,这一问题受到中央政府的高度重视,新建了大量的电网设施,弃风问题也在接下来的2013年和2014年有所缓解。然而2015年,伴随着经济增速放缓,电力需求增速也随之下降,弃风率[1]再次大幅反弹。一些国家如美国和意大利,也曾出现过严重的弃风问题,然而通过电网扩张和电力市场优化设计,这一问题在短短几年内就得到解决。而中国的弃风率长期保持在10%以上,风能大省的弃风率更是长期高达20%以上,该数字数十倍于其他国家,引出了很多电力管理体制上的问题。

中国的电力部门是典型的自然垄断部门,由国有企业主导,并具备和政府一致的行政等级结构。在电力管理体制中,电力投资、生产和分配仍然由政府控制和主导,电力相关的决策大部分由省级政府完成和实施。中央政府在2002和2015年启动了两轮电力领域市场化改革,迄今为止,市场价格机制的影响还很有限。近年来电力体制一直受到计划管理和市场力量的的双重影响,可以预见双轨制仍将持续一段时间,而电力市场的角色将变得越来越重要。

本研究中,我们使用了一个电力管理体制的框架来解释中国的弃风问题,并尝试寻找问题的制度根源。我们的解释基于李侃如(Kenneth Lieberthal) 和奥克森博格(Michel Oksenberg)的“碎片化的威权主义”概念,并重点分析电力体制整体协调欠缺的问题。我们通过两个案例研究—甘肃省酒泉市和吉林省通榆县风电基地发展—来证明不同地区弃风问题的制度成因。在现存的自上而下的行政体制中,我们将碎片化的电力管理体制归结为为中国弃风问题最根本的原因。

中国电力管理体制的碎片化主要存在于纵向和横向两个维度。纵向来看,电力管理的权力分布于中央政府和32个省级政府中。中央政府负责制定全国性的政策和国家中长期战略,而省级政府则具体决定一省的电力的生产和分配。在横向维度,管理职能在中央和地方都散落于不同的职能部门。甚至有些时候,在同一个职能部门,决策权分配也呈现破碎化的特点。此外,国有电网公司和电力生产企业在现行电力管理体制中都具备很强的议价能力。因此在中央和地方层面广泛存在的职能划分碎片化、权责分配不明等问题导致了严重的部门割据和巨大的协调难度。

电力管理体制的碎片化严重影响了电力规划的制定和跨省的电力输送。电力规划的权力分散于若干个政府部门和大型国企,导致了部门利益冲突,增加了协调难度,并因此产生了线路输送能力不足、调峰问题、产能过剩等与弃风密切相关的问题。电力输送的省间壁垒是由电力管理体制导致的另一个典型的制度问题。该项制度安排将一省的电力生产和分配限制在该省电网范围之内,这对定位于国家能源基地的省份是极为不利的。省间壁垒给省际和地区之间的电力传输带来很多困难,在电力需求增速放缓的情况下,电力输入省更加倾向于保护本省的电力生产,而不愿意接受外来电力。

2011年出台的《电力发展“十三五”规划》部分解决了各级电力规划、电源与电网规划,以及不同电源的协调的问题,但省际壁垒仍是一个亟待解决的制度性难题。在本研究中,我们提出要依托于可再生能源配额制,尽快建立区域性的电力现货市场,从而建立一个可再生能源友好的的电力市场,并且打破省间壁垒。在早期,区域性电力现货市场可以服务于风电和其他电力的增量交易。最终,区域性电力现货市场应当覆盖所有的跨区域电力现货交易,而中长期电力合约可以在省级市场平台交易。长期来看,中国应该继续推进电力市场改革,并建立区域性电力交易辅助服务市场机制,依托电力市场机制彻底解决弃风问题。

作者

W

Wenjuan Dong

Associate Fellow - Brookings-Tsinghua Center for Public Policy

C

Changgui Dong

Assistant Professor - School of Public Administration and Policy, Renmin University of China

黄采薇

清华大学苏世民书院学者

脚注

[1] 弃风率是指被弃用的电量与总风能发电量的比率。

更多

Get daily updates from Brookings