报告

中日安全关系

卜睿哲

建议

近日中国渔船与日本巡逻船在东海的相撞事件表明,中日两国针对领土与资源的争端仍存在潜在的冲突危险,并可能影响美国。中国在其东部和南部海域的海空实力日渐增强,其背后是中国国力的提升。但中国部署这些海空力量侵犯了日本传统的海空活动范围——不排除中日间因此发生海空冲突的可能。

不幸的是,两国内部政府和军方的关系较不平衡:中国军方拥有太多自主权,而日本军方拥有的自主权则太少。同时,两国在危机管理方面都准备不足。避免海军冲突符合中日两国的利益,两国政府应采取措施,就东海当前缺乏规管的海警、海军和空军互动达成协议。另外,两国军方还应继续进行并拓展两国近年才恢复的军事交流和对话。

最后,中日应加大努力,签署后续协议,从而落实之前针对东海能源开发达成的“政治协议”。这将消除导致两国关系紧张的另一个潜在因素。毕竟,关系恶化并不符合任何一方的利益。

基本问题

9 月 7 日,一艘中国渔船与几艘日本海上巡逻舰相撞的事件揭示了东亚力量平衡方面令人忧虑的变化趋势。中国在亚洲的力量正在上升,其刚刚超过日本成为该地区最大的经济体。中国人民解放军的力量稳步增长,而日本自卫队的力量却只有小幅提升。解放军预算每年保持两位数的增长率,而自卫队的预算实质上只是持平。另外,中国军力现代化以力量投射为焦点,亦即超越周边海域的的海空能力。过去十年间,人民解放军各平台上的现代化装备比例已经有所增加(见下图)。

表 1:人民解放军的现代化

类型

2000 年:现代化装备百分比

2009 年:现代化装备百分比

水面舰艇

< 5%

~ 25%

潜艇

< 10%

50%

空军

< 5%

~ 25%

防空部队

~ 5%

作者

40 – 45 %

资料来源:美国国防部长办公室,《致国会年度报告:2010 年度中国军事与安全态势发展报告》,2010 年 8 月,第 45 页。[http://www.defense.gov/pubs/pdfs/2010_CMPR_Final.pdf]

日本与其盟友美国协作,在东亚维持着强大的军事存在。日本海上自卫队定期巡逻东亚沿海,保护其至关重要的海上交通线,同时宣示其海上权利。日本空军自卫队派遣飞机监控其广阔的防空识别区,并可在外国军机入侵时紧急起飞。日本海上自卫队和海上保安厅一起负责保卫临近台湾的尖阁群岛/钓鱼岛,日本将其视为主权领土。

中国对东海有不同的看法,并主张对钓鱼岛/尖阁群岛拥有主权。中国已在上海东部大陆架开展油气钻探,该区域部分涉及日本主张的专属经济区和它自己的开采地点。中国对其自身专属经济区的定义涵盖整个大陆架,而日本则主张两国应平分该区域。2004 年和 2005 年,由于对资源的争夺,两国加强了对各自开采平台安全的关注,并出现了争议军事化的危险。为寻求外交解决方案,东京和北京于 2008 年 6 月达成了一项“政治协议”,但后来该协议并未切实推进。

从更广泛的层面而言,中国力图在其东部和南部水域建立一个战略缓冲区。因此,人民解放军海军和空军正在将其行动区域往东扩展,中国海监总队也参与其中,负责“捍卫国家领海主权,维护国家海洋权益”。通过在尖阁群岛/钓鱼岛挑战日本、拓展海军行动范围、穿越日本周边海峡以及考察海床等一系列活动,中国着力创造“海上以及海下的事实”。而通过拓展空军巡逻范围则可创造“空中的事实”。这些行动背后潜藏着台海问题,以及对日本作为美国盟友而卷入任何中美台海冲突的关切。

在日渐强化的海空行动背后,是两国对彼此动机更为广泛的忧虑。日本高度关注中国军力的现代化,担心这会对其战略生命线(即海上交通线)带来长期影响。另一方面,面对日本军事限制的放松以及美日同盟的加强,中国也心存不安,担心这些趋势旨在遏制其作为大国的崛起,以及阻扰中国统一台湾。另外,鲜明的历史记忆,尤其是中国对日本二十世纪上半叶侵华的记忆,让两国关系的未来发展进一步蒙上阴影。两国的战略家都不无忧虑地援引中国的那句古话:“一山不容二虎”。

尖阁群岛冲突设想
 
日渐突出的海空行动趋势表明,在日本强大的军力和中国崛起的军力之间,并非完全不可能发生冲突。正如最近的撞船事件所显示的,两国冲突最可能发生的地点在钓鱼岛/尖阁群岛,该岛虽无人居住,但两国都强烈主张对该岛的领土主权。确实,一组美国专家在回顾中日两国在 2005 年和 2006 年的安全关系后就得出结论,认为“中日两国商船和军舰在东海出现突发事件的可能性自二战以来首次上升。一旦事件发生,可能动用武力,进而导致冲突。”另外,两国在东海油气田方面的纠纷也是一项不能排除的冲突因素。

需要清楚一点,那就是中日两国的政府领导人都不愿两国出现冲突,也不愿双边关系出现严重恶化。两国都从彼此间的经济合作中获益良多。但是,即使客观利益要求双方都悬崖勒马,他们也未必就能做到。一旦发生冲突,其他因素也会相继发挥作用,诸如交战中的军事规则、战略文化、政府与军方的关系、非军事危机管理机制和国内政治等。最后,领导人可能会失去控制,认为有些结果,尤其是表象的屈服,会比冲突升级更糟。

下面我们具体设想一下在尖阁群岛可能发生的一个冲突事件情景。事件很可能始于中国海监总队试图突破日本海上保安厅在尖阁群岛/钓鱼岛周围设置的防御带。由于日本海上保安厅的交战规则模糊,一艘保安厅舰艇将撞向中国海监船。人民解放军海军和日本海上自卫队的水面舰艇迅速驶向事发区域,各就各位。很快,日本空军和中国空军的战机开始在上空盘旋。各自的潜艇隐藏海底。两国海军舰艇机动就位。尽管两军都有较为严格的交战规则,但这些规则可能并非完全适宜于目前的情形,从而留给现场指挥官在危急关头自行抉择的空间。

中国强调先发制人、保持主动的战略文化在此可能发挥作用。也许一艘人民解放军海军舰艇的舰长首先命令向一艘日本海上自卫队舰艇开火。日本舰艇随即还击,因为日本指挥官认为这是合理的回应,不愿被谨小慎微的文职官僚支配。随后两国空军战机卷入其中。据一位美国海军专家预测,交战持续越久,日本越可能凭借更为先进的海军战力(如果部署的话)“大败人民解放军海军部队,同时造成巨大伤亡”。

很快,战场指挥官必须向各自首都的总部报告这一事件。他们会如实准确地传达事件信息吗?抑或会掩盖事实,让自己处于尽可能有利的立场?他们必然精确了解所发生的事件吗?在2001 年 4 月一架中国海军战斗机与美国电子侦察机在海南岛附近海域相撞的事件中,当地指挥部在向上级报告该事件由谁负责时也许就撒了谎。轮到北京的中央军委会向政府领导人报告时,关于两机相撞的描述已远离实情。当然,未道出“全部真相”的可能并不仅限于人民解放军这边。

在设想的钓鱼岛/尖阁群岛冲突情景中,东京和北京的政府与军方决策者很可能无法了解事件的全部真相。他们必须在一团充满不确定性的迷雾中做出回应,从而导致各种可能影响信息处理的心理和组织因素发挥作用。

军方将独占信息,压制不同意见。双方对对方的先入之见会扭曲他们对交战现场报告的看法。各方也很可能从最好的设想判断自身的行动,同时以最坏的设想判断对方的行动。群体思维(亦即根据领导人可能持有的观点来呈示报告的倾向),以及在紧张事态下克制不同观点的倾向,在这时都会发挥作用。

因此,实际状况很可能是,各国政府决策者看到的事件图景与“事实”有很大出入。该图景淡化己方责任,同时夸大对方责任。面对扭曲的信息,他们将必须努力避免冲突升级为一场全面危机,同时不给人以退让的印象。这时,各国的危机管理机构将发挥作用,但它们的响应很可能不尽理想,而各国决策者在做出响应时也可能会出现误判。

需要考虑的第一个响应因素是高级军方官员与文职官员的衔接。在中国,党、政、军的层级衔接只出现在几个层面。最重要的衔接层面位于顶层,即中央军委会内部,共产党总书记和国家主席(现为胡锦涛)通常是该委员会的主席。但是,该人可能是十个最高级别军方要员中唯一的文职官员。另外,解放军固守其在国家安全事务上的发言权和采取军事行动时的自主权,因此,在该事件中,机构决策很可能会偏向于反对克制。在日本方面,一直实行的是文官统治,但自上世纪九十年代末以来,自卫队的自主权已经有所提升;另外,高级军官对被排除出决策圈心存不满。因此,在两国出现军事冲突时,在如何回应方面,文官政府与军方可能出现紧张和分歧。

第二个需考虑的因素是中日两国的决策体系。在这两个国家,执行机构自下而上的协调非常困难,所以,如果要采取新行动,它们必须采取自上而下的方式。但是在理论上(同时通常在现实中也是如此),各体系的顶层都是集体决策制:在日本是内阁,在中国是政治局常委会。在事关战争与和平的事务上,尤其需要达成共识。

即使在处理相当常规的事情上,中日两国的决策系统都并非完美无缺。执行机构间的协调通常充满争议,从而导致任何的政策响应都被减慢。中国的决策体系分成政府和军方两翼。两国都拥有决策协调机制,以方便自上而下的领导,其中中国领导人或许比日本领导人更具主导力。但是核心机构与官僚机构的重心仍然存在紧张关系。

在更为严峻的形势下,很可能出现的情况是,首先,政府领导人收到上报的带有倾向性和自利的信息,因而在审视该信息时,政府领导人不可避免地会扭曲本国和他国的真实情形。其次,他们在安全困局中采取行动,在这一过程中,军事能力、近期势态经历以及历史情绪会塑造一方对另一方意图的认知。第三,两国的决策集体依赖于机构成员的支持,而这些机构本身又是由各种机构的代表组成:在日本,是内阁危机管理监主管的小组,在中国是相关的文官领导小组和中央军委会,而他们各自又有其自身的视角。即使在严重程度不及军事冲突的层面,两国相关机构在响应紧张事件时的表现也不如人意。因此,在这里设想的情景中,它们也难有作为。

第四是国内政治。尽管双方政府都有理由对该冲突进行保密,但日本方面可能心余力绌,因为信息会从日本政府内部泄露,而日本媒体,无论基于商业还是其他考量,都没有理由要捂住这样一个“热点”消息。消息几乎肯定会从自卫队、外交部或防卫省泄露,这将使日本媒体一片沸腾,而且日本媒体历来倾向于从零和博弈的角度审视安全问题。消息一旦在日本公开,无疑会让中国公众群情激奋。在中国,强烈的反日民族主义会在网上传播迅速,从而构成一股激进而有影响的力量。这股潮流汹涌而来,中国领导人和官员出于国内稳定的需要以及为不可避免将受到的软弱指责辩护,会不愿逆潮流而动。这种情况下,如果爆发大规模抗议,政府将更倾向于在冲突中采取强硬回应。这样,人民解放军的强硬立场以及国民的民主主义浪潮将一起对文职领导人施加压力。

让事情更糟的是,至少有部分中国民族主义国民有办法发起他们自己的强硬回应,那就是网络战。他们会向日本机构发起一系列网络攻击,而这反过来又将激怒日本公众,使日本政府本身也采取更强硬的立场。于是,恶性螺旋不可避免地越陷越深。

以上假设情景并非定然会发生。如果中日发生冲突,这并不一定意味着两国政府无法控制局势,防止事态升级。但是,恶性螺旋中的每一圈都可能增加随后螺旋强化的可能性,而它们的累积效应将减小东京和北京成功管理危机的可能性。

美国因素

如果该冲突发生,将使美国陷入严重困局。根据《美日安保条约》第 5 条规定,美国保卫日本的义务适用于“日本管理下的领土”。尽管在钓鱼岛根据国际法的归属(中国或日本)问题上华盛顿并未表明立场,但尖阁群岛/钓鱼岛处于日本的事实控制之下。历届美国当局都一再重申《美日安保条约》第 5 条的适用性,暗示如果解放军攻击或占领该岛,美国在法律上将有义务协助日本。对于更模糊的中日两国东海油气纷争引起的意外冲突事件,美国在法律上没有义务协助日本,但东京会就此向美国施压。

如果争议岛屿或东海其它地点引起的任何冲突无法立即得到控制,东京将寻求华盛顿的帮助,以抵御中国可能诉诸的强制外交。华盛顿寻求与中日两国都保持友好关系,其不愿卷入两国间的冲突,尤其是一场其认为对于保护任何一方的重大利益均非必要的冲突。美国认为一场钓鱼岛冲突并非是考验美国对日安保义务的议题。但是华盛顿需要明白,如果不予响应,将对日美关系造成重大影响,并使其他依赖美国安全保护的国家产生对美国的信誉更广泛的疑问。美国国会与公众可能倾向日本,或者至少会反对中国。

避免悲剧

如果这样一场偶然冲突并不符合中国、日本或美国任何一方的利益,那么应该如何避免?

首先,两国政府应采取措施减少两国间最可能的冲突来源,即两国在东海疏于规管的海警、海军和空军互动。可以对此采取各种危机规避机制,《美苏海上突发事件协议》便是一个有益的借鉴。

第二,两国军方应继续进行并拓展双方近年才恢复的军事交流和对话。并且,即使在两国关系出现些微紧张时,也应该保持这种交流和对话(两国关系紧张时,中国倾向于中止军事交流)。

第三,两国政府应加大努力,签署后续协议,从而落实之前针对东海能源开发达成的“政治协议”。这将消除导致两国关系紧张的另一个潜在因素。

客观来说,这些都是相对简单的步骤。它们难于实施,但应该努力争取。相对而言,更为困难的是能够消除冲突深层来源的行动,例如:解决钓鱼岛/尖阁群岛争议;就东海资源开发达成更广泛和相互可以接受的方案;改善两国内部让小冲突转变成危机并使危机难于控制的体制因素;建立相关机制,缓解由于中国的崛起和美日同盟关系的加强在两国间引起的互不信任;调整美日同盟,使中国朝正面、建设性的方向崛起;以及缓和历史记忆影响,共创美好未来。

如上所有行动都非常困难,它们受限于官僚抵制和政治反对。但无论如何,放任本来可以实现互利和谐的关系走向恶化不符合任何一国的利益,是任何一国都不愿意看到的。
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[1] 本政策简报同时使用中日名称,旨在在领土问题上保持中立。
[2] 《中日对抗对美国的政策影响》,美国国防大学国家战略研究所特别报告,2007 年 4 月,第 3 页 [http://libweb.uoregon.edu/ec/e-asia/read/SRapr07.pdf ]
[3] 一如 2008 年一艘台湾渔船发生的情况。
[4] Bernard D. Cole,《调整海军:北京将部署多少海军力量》,出自《正确估计人民解放军:探索中国军队的结构》一书,作者 Roy D. Kamphausen、 Andrew Scobell,(美国宾西法尼亚州卡莱尔市美国陆军军事学院战略研究所,2007 年),第 543-544 页。
[5] 美国国防部中国年度报告警告说,中国的邻国可能低估了解放军的力量提升幅度;中国的领导人可能高估了解放军的力量;双方都可能忽视了其决策对他方判断的影响。美国国防部长办公室,《2009 年中国军力报告》,2009 年 3 月,第 20 页。

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