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专栏

所谓“邻避”实可规避

以西方的“邻避”概念描述中国的现象,既不符合事实,也无益解决问题。如果地方政府和企业把沟通、协商、补偿工作做好,把项目对环境和公众可能带来的负面影响压到最低,所谓的邻避是完全可以避免的。

近年来,因公众担心建设项目的环境影响而引发的群体性事件时有发生。例如,前不久,媒体报道,广东博罗民众上街抗议、抵制垃圾焚烧厂项目。今年5月,杭州余杭发生当地群众抵制九峰垃圾焚烧项目。这些群体性事件有的造成社会失序、有的导致财产损失甚至人身伤害,成为影响社会稳定的不可忽视的现象。事件成因和影响因素复杂,社会对这些事件的认识不尽相同。针对参与者往往并不反对建设项目本身,但抵制将项目建在自己的社区或城市这种现象,学术界和媒体常常习惯性地称这类事件为“邻避事件”或“邻避现象”。

“邻避”是个外来词,据说源自英国,1980年由当时的环境大臣雷德利取自英文“不要在我家后院”几个词的词头字母。“邻避”一词所指的是抵制有负面影响的项目,特别是公益项目,建在自家附近的行为和现象。这些被抵制的项目中,有化工厂、核电站、加油站这样的赢利项目,但更多的是诸如垃圾处理设施、焚化炉、监狱以及某些社会福利设施等公益项目。在一般讨论中,“邻避”通常是指因担心个人利益受损而反对公益项目建设的行为。

人们之所以反对这些项目是因为觉得这些项目会影响到其生活品质或经济收益。有的担心空气质量、有的担心儿童安全、有的担心房产价值受损。一句话,个人不愿为公共事物分担成本。当公共事物影响到个人利益时,个人利益是优先选择的。因此,虽然这在商业社会不仅是常见的,而且是正常的。但是当人们在使用“邻避”这个词时,往往隐含道德上的贬义。

用邻避这一舶来词描述我国近年来发生的环境相关的抵制事件时,不免显得牵强。首先,有些项目本身就不是公共项目,而是商业项目,项目的开发建设是企业行为,在多地受到抵制的石油化工项目即属此类。尽管这些项目都可以归为对国计民生有重要意义的项目,但在其根本属性上都是以赢利为目的。其次,在诸如垃圾焚烧、污水排放等典型的公益项目中,公众的抵制更多不是因为项目本身的性质,而是对项目处理方式的不信任。今年6月国家环保部在回应“垃圾焚烧场建设引发群体性事件”问题时指出,“一些地方、一些单位在开发建设过程中规划布局不尽科学、不尽合理”;“有些单位、有些项目存在比较突出的违法违规开工建设甚至运行的情况”;“有些项目在规划建设过程中信息不够公开,公众参与做得不到位,对公众存在的一些疑虑不能进行及时解答、有效宣传,从而加重了公众的疑虑和不信任”。这些情况与欧美国家出现的所谓邻避运动有本质不同。欧美文化强调个体主义,以制度和法律保护私人财产和利益。中国的文化传统重视公共事物,强调个人利益服从整体利益。事实上,我国传统上,公众对于公共项目的理解和支持度是很高的。

从正面来看,近年来,公众环境意识提高,环境权利观念增强,是激发人们积极参与环境保护的重要因素。不幸的是,在政府与公众缺乏良好互信和良性互动的情况下,群众的参与常常会发生混乱甚至暴力。不仅于事无补,反而引发更多问题。这是任何人都不愿看到的。

作为社会中的个体拥有环境权。在一个良好的法治环境中,公民的环境权利应得到尊重。任何人,包括政府、企业和公民个人都不得侵害公民个人的环境权益。国家有责任保障公民合法的环境权益。同时,公民对于公共环境质量的维护和改善有共同的责任和不可推卸的义务。随着人口和经济活动总量的增加和空间的集聚,公共环境与个人利益出现矛盾将成为新常态,需要公民让渡部分个人利益以维护社会整体利益的情形会越来越多。在这种情况下,沟通、协商和补偿是协同这些利益关系的基础环节。沟通产生互信,协商建立共识,补偿协调利益,三个环节缺一不可。正如环保部所指出的,许多项目出现问题恰恰就是缺乏与公众的沟通和协商。有些工业项目确实对国计民生有重大意义,但并不能改变其作为盈利项目的性质。如果仅突出其带来的公共利益,不强调对受影响者的补偿,是缺乏说服力的。有些环境保护项目,本身属于公益,但在操作过程中有时需要引入商业模式以解决融资和经营困难。在这种情形下,公平公正的决策和实施,公开透明的沟通和交流就更为关键。必须严格掌握,公益项目不可以赢利为目标;赢利项目不能以公益为借口。

除沟通、协商和补偿外,更为根本的是,必须从源头上减少项目可能对环境和公众产生的影响,即所谓减缓。从垃圾处理来看,最重要的管理在于减少垃圾产生量。一提到减量化,人们往往举出日本生活垃圾分类的成功经验,但更重要的却是其对工业、建筑业和商业等领域的非生活垃圾的管理。日本通产省的研究资料表明,日本生活垃圾仅占全社会垃圾总量的一成多,而接近九成的垃圾均来自工商企业。国家和地方立法严格要求企业处理自身产生的垃圾。这一方面使市政的垃圾处理压力减少了近九成,更重要的是,这项措施倒逼每个企业尽最大努力实现生产过程中资源利用的减量化、再循环和再利用,压力变成企业实行循环经济的动力。

当出现民众反对垃圾焚烧项目时,有人十分委屈、八分无奈地指出,城市化发展那么快,那么多的垃圾需要处理,烧又没地方烧,不烧怎么办?看看日本做法,我们能否借鉴?如果我们要求企业商家处理好自己的垃圾,市政集中处理生活垃圾,那么,政府的压力是否一下子减轻了许多?不从根本上处理垃圾的来源和数量,而一味地建立垃圾焚烧设施,不仅显得舍本求末,更令人怀疑政府有效规制企业进行垃圾处理的意愿和能力。革除了公众心目中政府偏袒企业的形象,政府的公信力自然提升,与公众之间的沟通和协商也就变容易了。所谓的邻避现象,其实包含了许多对公众的误解和解决方案的欠缺。因此,以西方的“邻避”概念描述中国的现象,既不符合事实,也无益解决问题。事实上,如果地方政府和企业把沟通、协商、补偿工作做好,把项目对环境和公众可能带来的负面影响压到最低,所谓的邻避是完全可以避免的。

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