经济改革的突破口是土地制度改革

        记者 王尔德 北京报道

        上半年GDP“破八”，使各方对政府接下来的宏观政策方向格外关注。7月31日，中央政治局召开的年中经济工作会议上指出，要把稳增长放在更加重要的位置。

        对当下经济下行的趋势，陶然比较悲观。

      “我认为这种下行的形势还会持续下去，何时见底难以预测，如果不推动改革，中期内则存在硬着陆风险。”陶然对本报记者表示，政府通过短期宏观调控来应对经济下滑仍有一定政策空间，但空间已经不大，而且潜在负面效果不小，必须加速实体部门改革，通过带动经济增长，然后再逐步推动金融体制改革。

        陶然认为，要应对中国经济的风险，就要实施增长和发展模式的战略转变，为未来中国5-10年甚至更长时间保持较高经济增长寻求新的突破口。

      “政府现在需要系统性的经济体制改革，但更重要的，还是要明确改革次序，设计整体性、渐进式改革方案和合理的改革步骤，从关键的部门与行业选择突破，逐步展开。”陶然介绍，就改革次序而言，实体经济领域的改革应该先行于金融改革。

        为此，陶然所思考的改革方案，是从土地制度改革开始，配合财税体制和户籍制度改革，推动房地产行业发展和完全城镇化。陶然是中国人民大学经济学院教授，中国公共经济与治理研究中心主任，美国布鲁金斯学会外交政策项目非常驻资深研究员。

         经济下行是长短期矛盾的集中爆发

        《21世纪》：今年以来经济下行趋势明显。第二季度中国经济增速跌破了8％，您怎么看待当下的宏观经济形势？

        陶然：经济下行趋势确实非常明显。一直到今年初，民间借贷利率仍然很高，反映了借贷需求依然很大。但到5月份之后，不少银行发现突然钱贷不出去了。为什么？这是因为很多民营企业家心态出现了明显转折。起初，不少企业还想通过贷款，将苦日子撑过去就好了。但5月后，他们才意识到苦日子可能才刚刚开始，短期贷款救急也不是什么好办法，还不如限产或干脆停产。

        目前，除了垄断行业以外，几乎所有竞争性行业日子都不好过，即便是原来利润较高的房地产行业，由于中央政府的调控也难以维持。这种下行的形势还会继续持续下去，何时见底难以预测。但现在的形势与2008年之后国际金融危机的形势不大一样。

       《21世纪》：具体而言，当前中国宏观经济的形势与2008年金融危机后有何不同？

        陶然：和三年之前相比，我们面临的国际经济形势没有好转，但国内经济形势却更加恶化， 政府调控空间和手段有所缩减，整体形势要更加严峻。

       中国在面临2008年国际金融危机时，本来是政府推动经济体制改革的最好时机。因为2008年时中国房地产虽然有一些泡沫，但还不是全面泡沫，银行体系还有很多现金，政府财政也很有钱。但是，4万亿财政和10万亿信贷刺激政策， 虽然短期内防止了经济下滑，但不仅没有解决中国经济增长模式存在的深层次矛盾，相反还加剧了某些问题的严重性。现在的经济下行，是经济体制内部长期矛盾和短期矛盾的集中爆发所致。

       中国经济增长模式风险加大

      《21世纪》：您认为，经济下行不仅仅是短期现象，更与中国的经济增长模式有关。您如何理解中国的经济增长模式？

        陶然：1990年代中期以来中国的发展模式，基本上沿袭着类似但又不完全同于东亚经济增长模式的路子，可以说是传统东亚发展模式的一个放大版和极端版本。相似之处，都是在威权式体制下通过增加投资，压抑消费和劳工来增加出口。

        但中国却是东亚模式的一个极端版本，投资比例更高， 消费比例更低，其中的一个关键，是中国特有的土地征用和出让体制，它使地方政府可以运用土地政策工具，一方面推动了以大规模低价供给工业用地为基本特点的一波波开发区建设，另一方面，它也让地方政府为获得垄断利润，限量少供商住用地，推高房地产价格。正是因压低土地等生产要素价格形成了过剩产能，政府就不得不通过压制人民币汇率而向国际市场倾销产能，结果是外汇储备迅速增加，人民币超发，过剩流动性压在限量少供的商住用地上，催生了严重的房地产泡沫。

        上述发展模式的形成，是1990年代中后期之后三种因素共同作用的结果： 首先是地方国有企业和乡镇企业改制后，地方之间开始了区域间以低价土地、压低劳工和环境成本为主要工具的招商引资竞争；其次，是1998年住房改革后地方政府发现商住用地出让可以赚钱， 但一个地方的商业、住宅业发展需要制造业发展为基础，因此地方政府就更有动力通过压低生产要素价格来推动本地制造业发展，这样增长的成本由社会来承担，但地方反而可以内化制造业对服务业的财政溢出效应。 第三，1994年分税制后中央的财政集权，并没有压制地方政府发展本地经济的积极性，其根本原因，是虽然地方制造业财政分成的比例下降，但制造业税率却上升了，一般而言，税率上升会抑制经济增长，但税率上升对经济的负面作用被中央压低汇率和地方压低土地、劳工、资本、环境要素价格等措施抵消掉了。

        上述三因素共同作用的结果，催生了中国目前的这种“竞次型”的经济增长模式。 它给中国过去十多年带来强劲增长。但代价也很大，不仅内外经济失衡，房地产泡沫，而且有很高的社会、环境成本。但在2008年国际金融危机之后，我们并没有对这个模式及时进行重大调整，应对措施反而在一定程度上加剧了中国经济增长模式的固有矛盾。

       《21世纪》：应对2008年经济危机的对策，具体是如何加剧中国经济增长模式的内部矛盾？

         陶然： 为应对国际金融危机，中国政府采取了非常宽松的货币和积极的财政政策。中央对策是马上实施大规模财政、货币宽松政策，钱主要借给了两个主体，首先是地方政府，他们负债进一步大规模推进工业开发区与城市基础设施建设；其次是央企和一些房地产企业，其中部分企业借货币政策宽松时机参与地王炒作，结果不仅一二线城市房地产泡沫进一步吹大，三四线城市房地产泡沫也开始全面出现。

应该说， 2009年前后，政府和银行体系都有大量资源在手，但刺激政策后很多贷款现在已经、未来还会进一步形成大量不良贷款，成为未来几年中国经济调整不得不付出的成本。此外，过度刺激与宽松政策已消耗了相当部分的财政与金融资源，而近年预算内外财政的超高速增长也给中央乃至地方带来了财政幻觉，政府财政支出迅速增长。政府在如保障性住房建设、医疗体制改革、养老保障、农业与农村发展，扶贫等多个领域持续迅速增加投入。虽然这些投入增加确有一定必要性，但考虑到未来经济下滑可能带来的财政收入迅速下降，以及目前公共财政体制不健全必然带来的支出低效率，财政支出过快增长也透支了中国未来财政政策空间，降低政府应对未来经济风险的能力。

        在我看来，中国经济走到今天，宏观调控虽还有一定空间，但如果不能通过切实的实体部门经济改革为中长期经济可持续增长创造空间，短期的宏观调控将于事无补，甚至还会进一步加大资产泡沫，并最终损害政府、企业、银行、个人部门的资产负债表，最终引发经济和金融危机。

        改革的时机与顺序

       《21世纪》：现在大家都在讲改革，问题在于从哪里开始改，如何设置改革的次序？

        陶然：改革当然需要系统性方案，但系统性改革方案不是面面俱到，特别要讲究改革的次序，找到好的改革突破口，让上一个改革有利于下一个改革的进行。否则，处理不当，反而可能导致更糟糕的结果。比如，良好的金融体制当然有助于资本配置效率的提高。但从目前的经济形势来看，我觉得时机未必合适，或者说至少不能金融改革单边突进。

        我一直强调实体经济改革要先行，或者至少同步进行，就是这个道理：必须要通过实体部门改革， 给社会中的过剩资金流向高回报部门并促进增长的机会。待经济增长出现，金融系统因增长逐步稳固后，那时全面推进金融体制改革才更有意义。否则，不放开那些受到管制的高回报部门，在传统竞争性行业全面出现严重过剩产能的情况下，即使进行金融改革也不可能带来有效增长。而单方面推动金融改革反而会有害。

        《21世纪》：在实体经济领域改革，有观点认为，能源资源价格改革，目前共识基础比较高，是改革的突破口，应优先改革，并以此推动其他市场要素的改革。对此您怎么看？

        陶然： 我国能源资源价格偏低， 确实需要通过能源资源税制改革来加以扭转，这种改革在经济高速增长，能源资源价格高企的时候推动，最为合适。 但现在经济下行，能源资源价格加速下滑，所以目前我看不到政府和企业界推动这种改革的动力何在。

       《21世纪》：那么您认为当前经济改革的突破口在哪里？

        陶然：目前的改革的突破口，我看还是要从中国既有经济增长模式的内在逻辑和关键矛盾中去寻找。最大的问题我看还是土地问题。如前所述，我国既有土地征用和出让制度虽然导致过去的经济和出口超高速增长，但也同时带来经济、社会失衡。

        而带来最近10年中国经济高增长的各种内外部条件都开始逐渐弱化甚至消失。比如，虽然中国目前的人均收入大约相当于美国10%左右，而即使包括流动人口在内的官方城市化率也才刚达到50%， 但中国在这个较低发展水平已出现了严重房地产泡沫，阻碍了城市化过程中大量流动人口的永久性迁移；又如，虽然中国目前仍有三成半左右劳动力在农业部门就业，但城市过高房价和阻碍永久性迁移的户籍制度导致中国在农村有不少剩余劳动力的情况下就开始出现工资较快上涨，低端劳动力无法有效地从农村转移出来，直接损害了经济中劳动力的配置效率和经济国际竞争力等。

        这些问题， 都和目前的土地制度有关，必须要改革土地制度， 抑制工业开发区的进一步建设，大大增加住宅用地供给。

        未来改革的突破口，可以选择土地制度，并配合财税和户籍制度改革。最需要推动的，就是城中村和城郊村的集体建设用地入市。

        在具体改革措施上，可以考虑逐渐地放开集体建设用地入市，逐渐地让小产权房经过一些改造和达到一定基础设施和规划标准之后合法化，相应的土地也可以国有化然后转为大产权后政府开始抽税。这个过程可以逐渐地进行，就不会对房价形成很大的冲击， 但它可以对房地产投机者释放一个重要信号，就是房地产炒作没有前途。 一旦这个信号释放出去， 政府就可以马上全面取消房地产调控政策， 让房地产市场活起来的同时， 房价还不会进一步上升。

       目前进行上述改革，地方政府可能会反对，因为他们还希望以后调控政策放宽后，通过商住用地土地出让金来获得高额预算外收入，但在房地产泡沫如此之大、中央不得不继续调控，经济又面临下行的情况下，上述希望根本难以实现。 目前房地产调控已使地方政府的土地财政收入，无论是毛收入，还是纯收入，都没有很好的增长前景，甚至还会下降。而通过土地制度改革，允许本地的农民给外来农民工，包括城市低收入者盖房子，或者是允许农民直接将土地出让给开发商，政府完全可以从中抽税，包括建设过程中的大量营业税、土地增值税等税费，以及建成后抽取长期可持续的物业税。如是，通过土地制度改革，逐步增加住宅用地供给，不仅可以逐渐消除房价泡沫，而且可以带来经济增长。这种改革为将近两亿的农民工和3-4亿家庭成员提供可支付住房的同时，还可以让政府大幅度节省保障性住房开支，甚至政府还可以在房地产行业的大发展中抽取各种税费。

        上述土地改革方案还有助于解决户籍制度改革中最大的农民工住房问题，政府只需要使用房地产行业发展过程中所抽取税费中的很小一部分用于解决农民工子女在城市公立学校的就学问题，户籍制度改革也就因住房和就学问题得到解决而实现了全面推进，中国当前城市化模式扭曲、住宅用地不足，乃至内需不足等问题也就可以逐渐得到扭转。

        还要强调的一点，是当前地方债务的化解问题。 解决这个问题，也可以从土地着手。我前面提出的改革，实际上意味着地方政府不再征地，而只是抽税。

        《21世纪》：在土地领域的改革之外，您认为当下还有哪些突破口？

         陶然：国有垄断行业改革一直很艰难，但确实已到了非改不可的地步，而且也有改革空间。

         首先，要改革管理这些垄断性国企的政府机构，如果政府目标是国有资产的保值增值，而实现这个目标的手段是保持垄断，那么这个目标本身跟这个社会财富最大化、经济增长、扩大就业的目标相矛盾。

        其次，要垄断性国企主动进行改革比较难，需要政府渐进推动。比较现实的做法，是在改革方案中，设定一个过渡时间，并给现有垄断部门的一定利益补偿，让他们在激励和压力之下逐步放开垄断。有些行业，如石油行业，可以考虑在进口配额方面为民营企业开一个口子，逐步增加竞争； 而其他一些行业， 比如电信部门，可以制定措施推动企业之间先开始进行价格战，这样不仅可以增加国有企业竞争力，而且可以提升本行业就业，推动全社会通讯成本降低和经济增长，之后，再逐渐放开行业准入，那时引起的震荡会小得多。

        总之，中国当前的局面相当严峻，改革不仅要和时间赛跑，要和危机赛跑，更要选择好改革的突破口，在改革中切实实现中国增长模式的转换和经济的长期可持续发展。