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文章

太阳能补贴政策的优化设计及转嫁效应评估:以美国加州政府为例

在应对全球气候变化的举措中,新能源的发展是一股不可忽视的力量。新能源的发展,例如太阳能,在当前的情况下还需要一定程度的政府补贴以克服市场失灵。在美国,太阳能补贴形式具有多样性:既有联邦层面的,也有州政府层面的,甚至还有电力公司内部的。加州政府作为美国太阳能发展的领头羊,推出了美国州层面最大的补贴项目——California Solar Initiative (CSI)。这个项目计划用约22亿美金的价格来实现约2 GW的装机容量,即平均每瓦补贴约1.1美元。如何评估这些补贴的成本效益、政策优化设计和转嫁效应是相当重要的课题。

我们的成本效益分析结果显示,在强“同行示范”效应(Peer Effects)和强“边干边学”效应(Learning-by-Doing Effects)的作用下,我们可以通过进一步提高项目初期的补贴水平和降低末期的补贴水平,来提高比CSI目标高出8.1%的装机容量(约32 MW)。然而,如果决策者还有其它的政策目标或约束,例如想保持政策的相对稳定性,那么模型的优化结果跟CSI的最终设计就变得非常类似了。
 
关于补贴的转嫁效应(即多少补贴最终被消费者所享有 vs. 被销售企业所享有),我们采取了结构式(Structural)和断点回归(Regression Discontinuity)两种方法来估计CSI的转嫁效应。结果显示,在综合考虑了分布式光伏产品的需求、供给和市场竞争的情况下,CSI的转嫁效应接近完全,即消费者享受了几乎所有的补贴。尤其是我们采取的断点回归方法,更是比较好地估计了补贴变化对消费者支付净价的影响。
 
CSI的评估表现良好跟CSI的政策设计是分不开的。国际经验看来,太阳能补贴项目设计所面临的最大问题就是预算可以在很短的一段时间内被花光,类似于光伏安装用户在“抢购”的意思。其根本原因在于政策设计的滞后性和不灵活性:由于光伏产品成本的快速下降,如果政策补贴水平不相应地作出调整,那么补贴就面临被抢购的风险。在未来技术进步快慢无法预测的情况下,CSI采取了一种叫做装机容量目标和补贴水平的联动机制一举解决了这个难题。具体来说,CSI采取了补贴分步渐变的办法:每次补贴变化(即调低)的决定因素就是前一个补贴水平对应的装机容量目标的实现。最终CSI采取了9步走的办法,每一步对应一个补贴水平和装机容量目标,并且CSI定型规定了每次补贴水平变化的范围和基本准则。
 
一个好的补贴政策不仅需要灵活的政策设计,另外也离不开好的管理信息系统。在项目管理和信息层面,当局者也做了很多工作。比如,CSI委托第三方维护了一个很好的数据网站。网站上记录了所有申请CSI的用户和产品基本数据(脱敏后),比如每个光伏安装联网过程中22个关键日期,安装用户所在的邮政编码、城市和所属电力公司,比如光伏系统的价格、尺寸、安装厂商和基本技术参数。这些信息是社会公开的,从而有助于弥补这方面市场信息的缺失和某种程度上促进市场竞争。另外,CSI还建立了光伏系统安装厂商的核准名目,以方便消费者从中选择。关键的是,CSI补贴的最终发放取决于光伏系统的审核和并网发电。
 
虽然CSI在2014年就已经结束了,但是它的经验被推广到美国其它地方(如麻省)以及欧洲。类似的新兴产品(如电动车、储蓄电池)也可以采用这种模式。最后,从这个成功的太阳能补贴政策来看,一个好的政策必须具备以下几个特征:简单、清晰、可信、可预期、灵活、可结束和激励相容。依这些标准来看,中国的政策水平还有待进一步提高。

作者

董长贵

助理教授 - 中国人民大学公共管理学院

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