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Informe

Participaciones de gobierno para el Fondo Monetario Internacional: Principios, directrices, situación actual

RESUMEN

Durante los próximos meses, los gobiernos miembros del FMI volverán a renegociar las participaciones de cuota y las participaciones de derechos a voto (“participaciones de gobierno”) del propio Fondo Monetario Internacional. El presente ensayo pone énfasis en los principios y las directrices que, idealmente, deberían influir en las negociaciones.

Al hacer hincapié en los principios básicos e introducir ideas no contempladas actualmente, este análisis no está en sintonía con las negociaciones actuales. No obstante, a algunos observadores y participantes en dichas negociaciones les podría resultar útil distanciarse un poco y reflexionar sobre la situación general de las mismas. Además, al final los gobiernos se verán obligados a adjudicar las participaciones de gobierno del FMI con pautas más justificables y que puedan mantenerse mejor a largo plazo. Este análisis debería ser como mínimo una advertencia contra la propensión a tomar decisiones a corto plazo que pueden exacerbar los problemas futuros.

El ensayo comienza con los principios pertinentes y a continuación explica la necesidad de una “fórmula de cuota”, una valoración objetiva de la posición relativa de los países en el sistema de gobierno, económico y financiero global. Ninguna fórmula concreta puede ser considerada preferible de un modo inequívoco. Sin embargo, existen poderosos motivos para desarrollar una fórmula satisfactoria como punto de partida objetivo para las negociaciones. Una fórmula objetiva es una presunta norma superior a los procedimientos alternativos que ignoran una valoración objetiva de la posición relativa de los miembros. El resultado final de las negociaciones debería ser una ingeniosa mezcla entre la búsqueda de dicha fórmula y negociaciones políticas constructivas.

La estructura preferida para una fórmula de cuota incluye variables expresadas como las participaciones fraccionales de un miembro del FMI dentro del total mundial. Deberían incluirse variables de participaciones de proporción así como variables de participaciones de nivel. Las variables de participaciones de proporción pueden ayudar a identificar características de las economías y los sistemas de gobierno de los países miembros muy definidas que no están determinadas por su envergadura económica.

Los indicadores más completos de la posición económica relativa de un país se basan en el producto interior bruto o los ingresos, calculados según los precios de mercado y tasas de cambio, según paridades del poder adquisitivo, o según una mezcla de ambas opciones. Las variables basadas en el PIB son el tipo de variables más importante para una fórmula de cuota. Sin embargo, también pueden ser relevantes otros indicadores. En principio, deberían incluirse variables de la actividad financiera (aunque es posible que la falta de datos suficientes para todos los integrantes del FMI evite que esto suceda en un futuro próximo). Las participaciones en la población mundial merecen ser incluidas (a pesar de que en los debates oficiales no hayan sido capaces de discutir seriamente esa posibilidad). Dos variables de participaciones de proporción que merecen ser tenidas en cuenta son el índice de transacciones fronterizas brutas de cuentas corrientes a PIB de precios de mercado (un indicador analíticamente más adecuado de la transparencia de las cuentas corrientes que la imperfecta variable de “transparencia” utilizada actualmente) y un indicador escalonado de la variabilidad de las transacciones fronterizas (el índice de cálculos de variabilidad de desviación estándar escalonado por PIB a precios de mercado). Otras perspectivas conceptuales, por supuesto, pueden llevar a elecciones distintas sobre las variables a incluir en una fórmula de cuota.

En el marco de los principios y las directrices generales, el ensayo examina la fórmula de cuota actual que fue decidida cuando se acordó el conjunto de reformas de gobierno de abril de 2008. El comunicado de la cumbre del G-20 en Pittsburgh en septiembre de 2009 indicaba que “[los líderes del G-20] nos comprometemos a realizar un cambio en las participaciones de cuota para los mercados emergentes dinámicos y los países en vías de desarrollo de como mínimo el 5% de los países demasiado representados a los poco representados utilizando la fórmula de cuota actual del FMI como base desde la que trabajar (cursivas añadidas). También nos comprometemos a proteger las acciones con derecho a voto de los más pobres del FMI.” Por desgracia, no existe ninguna forma sencilla, independientemente de cómo interpretemos estas palabras, de utilizar la fórmula actual como base para cumplir con ese compromiso. La fórmula actual justifica un gran aumento calculado de las participaciones de cuota para China, incrementos considerables para países como México, Brasil, Turquía, y aumentos moderados para otra docena de países con mercados emergentes. No obstante, también calcula disminuciones en las participaciones de cuota para países como la India, Rusia, Paquistán y Perú. Para el conjunto de países clasificados como no avanzados y no superiores en ingresos (exceptuando a China, la India, Brasil, México y Rusia), la fórmula exige una reducción de la participación de 3,09 puntos porcentuales. Los países del G-7 en su totalidad se calculan como demasiado representados por la exigua cantidad de 0,31 puntos porcentuales. Para los 71 países que a finales de 2009 reunían los requisitos necesarios para recibir ayudas del Servicio para el Crecimiento y la Lucha contra la Pobreza (SCLP) del FMI, la fórmula calcula una disminución en la participación total de 1,74 puntos porcentuales.

La fórmula actual impone un dispositivo matemático arbitrario de un “factor de compresión”. Si este factor de compresión se elimina de los cálculos, los resultados de utilizar la fórmula actual son incluso más problemáticos. Por ejemplo, ¡se calcula que los países del G-7 están poco representados en 2,35 puntos porcentuales! Para los 71 países que reunían los requisitos del SCLP, la fórmula actual sin el factor de compresión apunta una disminución incluso mayor en la participación total de 2,16 puntos porcentuales.

Así, parece claro que la fórmula actual es una base inadecuada desde la que partir si lo que deseamos es realmente aumentar de un modo significativo la participación de cuota total de países con mercados emergentes dinámicos y en vías de desarrollo en al menos 5 puntos porcentuales. Además, la fórmula actual no va bien encaminada si el objetivo es evitar una disminución de las participaciones de cuota de los miembros más pobres del FMI. Dejando de lado eufemismos semánticos, los negociadores tendrán que abandonar la fórmula actual y encontrar una forma mejor de tomar y explicar sus decisiones.

Una posibilidad conllevaría deshacerse en la práctica de todas las fórmulas y discutir un resultado de las negociaciones que pueda contar con el consenso de los miembros más importantes e influyentes del FMI. Sin embargo, eso debilitaría, en la actualidad y en el futuro, el desarrollo de una presunta norma para valorar de forma objetivo la posición relativa de los países.

Para fomentar el estudio de posibles correcciones de la fórmula de cuota, el ensayo describe una fórmula revisada ilustrativa y consigna los resultados de su utilización. Ese ejemplo incrementa el peso total asociado con las variables del PIB; reduce el peso de las transacciones fronterizas brutas, de la variabilidad no escalonada, y de las reservas internacionales; añade una nueva variable para las participaciones en la población mundial; e introduce variables de participaciones de proporción para la transparencia de las cuentas corrientes y la variabilidad escalonada. Dicha fórmula ilustrativa no es tanto una recomendación como un catalizador para seguir pensando en cómo mejorar la capacidad de la fórmula de cuota para conseguir objetivos sistémicos del FMI.

La fórmula ilustrativa arroja conclusiones muy distintas a las obtenidas con la fórmula actual. Por ejemplo, los países del G-7 están representados en exceso en 4,72 puntos porcentuales. A China se le calcula una participación de cuota mucho mayor, mientras que las participaciones calculadas para la India, Brasil y México son considerablemente más elevadas. Los 78 miembros más pobres del FMI que cumplen los requisitos para beneficiarse del SCLP del FMI están poco representados en 5,02 puntos porcentuales (en lugar de estar demasiado representados en 2,25 puntos porcentuales).

La fórmula ilustrativa supone una mejora en varios aspectos. Sin embargo, otros aspectos son problemáticos. Para muchos miembros del FMI, los aumentos de participaciones calculados podrían resultar polémicos. No cabe duda de que muchos participantes oficiales en las negociaciones considerarán que el ejemplo propuesto va demasiado lejos al alejar las participaciones de cuota de los países desarrollados y acercarlas a los mercados emergentes y miembros desarrollados.

Los ajustes en las participaciones de cuota que deberán ser decididos en las futuras negociaciones (y, a su vez, los cambios de las participaciones con derecho a voto que de ellos se deriven) sólo son una parte del extenso tema de las reformas en el gobierno del FMI. El tamaño y la composición de la Junta Directiva del FMI, y por lo tanto la organización de los miembros en distintos grupos, tienen como mínimo la misma importancia. Otras cuestiones fundamentales incluyen la magnitud de los posibles aumentos de cuota y las asignaciones de DEG, y la implementación del Consejo incluido como posibilidad en los Artículos del Acuerdo.

Este ensayo tiene un enfoque limitado y no intenta cubrir el resto de dimensiones de la reforma del gobierno. No obstante, esas dimensiones son muy interdependientes de lo analizado aquí. Conseguir una fórmula mejorada y procedimientos para asignar participaciones de cuota son condiciones necesarias (necesarias, pero no suficientes) para una resolución satisfactoria de todos los problemas de gobierno.

La comunidad mundial en las próximas negociaciones de 2010 debería admitir francamente la inadecuación de la fórmula de cuota existente e intentar llegar a un acuerdo para conseguir un enfoque mejorado para la determinación de las participaciones de gobierno.

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