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14 de octubre, 2019

¿Qué es un obstruccionista del senado y qué habría que hacer para eliminarlo?

U.S. Senate Minority Whip John Cornyn (L), Senate Minority Leader Mitch McConnell (2nd L) and Senate Majority Leader Harry Reid (R) head to the front of the chamber together before President Barack Obama delivers his State of the Union speech on Capitol Hill in Washington, January 28, 2014. REUTERS/Larry Downing (UNITED STATES  - Tags: POLITICS)   - TB3EA1T07R4IC

Los Vitales

Dado que la regla del senado para la clausura del debate exige, en la mayoría de los casos, que para poner fin a las deliberaciones y pasar a la votación es necesaria la aquiescencia de 60 senadores, podría constituir un gran obstáculo para el programa de políticas de cualquier presidente entrante. Ante la paralización legislativa por desacuerdos partidistas, hay voces provenientes de republicanos y demócratas que abogan por una reforma. Aunque resultaría posible efectuar un cambio si uno de los partidos gana ambas cámaras del Congreso y la presidencia de la nación, la complicada dinámica del senado lo tornaría muy difícil.

  • Las normas del senado prevén una serie de opciones para limitar a los obstruccionistas, tales como el establecimiento de un nuevo precedente, la modificación de la regla misma o la imposición de restricciones al uso de esa figura.
  • Es posible que los candidatos demócratas propugnen la eliminación del obstruccionismo, aunque en última instancia el senado es el que debe dar inicio a ese proceso.
  • En el siglo XXI el uso del mecanismo de clausura rápida de las deliberaciones se ha hecho mucho más común. En las últimas dos décadas se han presentado más mociones para su aplicación que en los 80 años anteriores.
 

Los Detalles

Los candidatos demócratas que procuran la nominación presidencial para el periodo electoral 2020 han planteado una serie de ambiciosas propuestas normativas sobre temas como la salud, el ambiente y la inmigración. Aunque el que gane en 2020 sea un demócrata, el nuevo presidente deberá enfrentarse a considerables obstáculos institucionales para la consecución de su programa legislativo en el Congreso.

Probablemente el mayor obstáculo es la regla del senado por la cual, en la mayoría de los casos, se necesitan 60 votos para la clausura inmediata de las deliberaciones. Al momento de la elaboración del presente artículo, el Washington Post informaba que tres de los candidatos demócratas avalaban la eliminación del obstruccionismo, en tanto que los otros diez “estaban abiertos a la idea”. Aún si los demócratas logran el control de la cámara alta los senadores de la oposición pueden obstruir el programa legislativo de la mayoría. En la actualidad hay 47 senadores que o bien son demócratas o bien hacen cónclave con dicho partido. Si desearan lograr una división de la cámara en partes iguales los demócratas no tendrían que perder ninguno de los escaños que están defendiendo (incluido el del senador Doug Jones de Alabama) y tendrían que conseguir tres más, que en la actualidad están en poder de los republicanos.

Los cambios a la regla del obstruccionismo podrían constituir una parte central del diálogo nacional si el presidente Trump resulta reelecto y los republicanos continúan controlando el senado. Durante su primer mandato ha tuiteado reiteradas veces su postura en cuanto al obstruccionismo, implorándole a sus correligionarios del senado que, por ejemplo, “le pongan fin inmediatamente”.

Orígenes del obstruccionismo

Si bien nuestra idea de que el senado es un órgano más lento y más deliberante que la Cámara de Representantes data de la época de la Convención Constituyente, la figura del obstruccionista no fue parte de la concepción original del senado elaborada por los fundadores de la patria. Su surgimiento se hizo posible en 1806 cuando, tras el asesoramiento del vicepresidente Aaron Burr, el senado eliminó de su reglamento la disposición (formalmente conocido como la previous question motion) que permitía recurrir a una mayoría simple para obligar a la votación del asunto subyacente que se estaba deliberando. Esta decisión no fue de carácter político ni estratégico: se trató sencillamente de una cuestión de logística interna, ya que el senado apelaba muy pocas veces a ese tipo de mociones y tenía otras a su disposición que lograban el mismo resultado.

Así fue que tanto en la víspera como a la postre de la Guerra Civil los obstruccionistas se transformaron en un elemento frecuente en las actividades del senado. Durante el siglo XIX los líderes del senado intentaron sin éxito prohibir el obstruccionismo. Quienes se oponían a él sencillamente obstruían la moción dirigida a su eliminación. En 1917 en el marco de las deliberaciones de una propuesta para equipar con armas a buques comerciales estadounidenses, dado que el país estaba preparándose para entrar a la Primera Guerra Mundial, el senado adoptó la primea versión de su norma para la clausura inmediata del debate que disponía que se precisaban dos tercios de los senadores presentes y votantes para poner fin a la deliberación de “toda medida pendiente”. En las décadas subsiguientes la regla sufrió varias modificaciones. Más recientemente, en 1975, se redujo la cantidad de votos necesarios para pedir la clausura del debate legislativo: eran precisos tres quintos (o 60 votos si el senado estaba sesionando a pleno). En 1979 y 1986 la cámara alta restringió aún más las deliberaciones una vez impuesta la clausura del debate de asuntos pendientes.

En consecuencia, en la cámara alta las deliberaciones pueden interrumpirse únicamente si se cuenta con el apoyo de 60 senadores. (No obstante, esta no es una regla universal, como veremos en los significativos ejemplos en contrario que se presentan más adelante). Si bien según el reglamento del senado todavía se necesita una mayoría simple para la sanción de una ley, hay varias etapas procesales en el ínterin que exigen una mayoría calificada de 60 votos para poner fin a la deliberación de proyectos de ley.

Cambios en el uso del obstruccionismo con el transcurso del tiempo

No existe un mecanismo perfecto para medir la frecuencia de la utilización del obstruccionismo. No es preciso que los senadores registren formalmente su objeción a la finalización del debate hasta que se someta a votación la moción de clausura inmediata de las deliberaciones. Si los líderes del senado saben que al menos 41 de sus miembros prevén oponerse a la moción de clausura del debate generalmente deciden no programarla para su consideración en la cámara. No obstante, la cantidad de mociones de clausura presentadas sirven de elemento de medición de las instancias de obstruccionismo: como sesión observamos en el cuadro en los siglos XX y XXI se ha registrado un aumento considerable de dichas mociones.

Mociones de clausura del debate presentadas

Mecanismos del senado para eludir el obstruccionismo en la actualidad

Todo senador tiene dos opciones cuando desea emitir su voto para una medida o moción. Lo más frecuente es que el jefe de la mayoría (u otro senador) procure conseguir in “consentimiento unánime” al preguntar si alguno de los 100 legisladores de la cámara alta objeta que se ponga fin a las deliberaciones y que se proceda a la votación. De no haber objeciones se realiza la votación. Generalmente si el jefe de la mayoría no logra el consentimiento de todos los senadores (los 100), él (u otro senador) presenta una moción para la clausura inmediata del debate, que exige 60 votos para su aprobación. Cuando hay menos de 60 senadores (una mayoría calificada) que la apoyan, normalmente se dice que la medida ha sido objeto de obstruccionismo.

Aunque en la actualidad gran parte de las actividades del senado exigen la presentación de mociones de clausura, existen importantes excepciones. Una de ellas tiene que ver con las nominaciones a cargos en el Poder Ejecutivo y en las judicaturas del ámbito federal, para los cuales solo es necesaria una mayoría simple para poner fin al debate gracias a dos modificaciones procesales sancionadas en 2013 y en 2017. La otra incluye ciertos tipos de normas legales a las cuales el Congreso, por ley, les aplicó procedimientos especiales que limitan a los tiempos de debate. Dado que en estos casos se establece un determinado tiempo para las deliberaciones, no hay necesidad de recurrir al mecanismo de clausura para ponerles fin. Quizás el ejemplo más conocido y significativo de estos procedimientos lo constituye la normativa especial en materia de presupuesto (denominada proceso de conciliación presupuestaria) que, como permite la aprobación por mayoría simple de ciertos proyectos de ley relativos al gasto social y a previsiones de ingresos, prohíbe el obstruccionismo.

¿Cómo funcionaría en efecto la eliminación del obstruccionismo?

La forma más directa de eliminar el obstruccionismo sería mediante una modificación formal del texto de la Regla 22 del senado, la cual dispone que son necesarios 60 votos para la clausura inmediata de las deliberaciones legislativas. No obstante, esto plantea un problema: para poner fin al debate de una resolución destinada a modificar reglas vigentes de la cámara alta es preciso el apoyo de dos tercios de los senadores presentes y votantes. Sin una gran mayoría bipartidista en el senado que esté a favor de la restricción del derecho al debate es muy poco factible que se realice una modificación formal de la Regla 22.

Un mecanismo más complicado, aunque más viable, para prohibir el obstruccionismo consistiría en sentar un nuevo precedente en el senado. Los precedentes de la cámara alta coexisten con sus reglas formales a fin de proporcionar una percepción adicional de la forma y momento en que dichas reglas se aplicaron en modos especiales. Es importante notar que este método de restricción del obstruccionismo, conocido coloquialmente como la “opción nuclear” y más formalmente como “reforma mediante pronunciamientos” puede emplearse en ciertas circunstancias si se cuenta con el apoyo de una mayoría simple del senado.

La opción nuclear aprovecha el hecho de que un senador puede sentar un nuevo precedente al plantear un punto de orden o alegar la vulneración de alguna de las reglas de la cámara alta. Si el funcionario a cargo de la presidencia (que en general es uno de los senadores) acepta el planteamiento, se establece un nuevo precedente. En caso de no aceptarlo, otro senador puede apelar el pronunciamiento de la presidencia. Si la mayoría del senado vota a favor de revertir la decisión de la presidencia, lo que se convierte en el nuevo precedente es lo opuesto a lo decidido por ella.

En 2013 y en 2017 el senado aplicó este mecanismo a fin de reducir la cantidad de votos necesarios para poner fin al debate sobre nominaciones. Para presentar las correspondientes nominaciones el jefe de la mayoría recurrió a dos mociones que no podrían ser objeto de deliberaciones, tras lo cual formuló un punto de orden en el que indicó que para la clausura inmediata del debate era necesaria una mayoría de votos. Aunque la presidencia se pronunció en contra del punto de orden, su decisión fue revocada tras una apelación, la cual solamente exigía el apoyo de la mayoría simple. En resumen, si en una determinada circunstancia parlamentaria se siguen los pasos correctos se puede lograr una nueva interpretación de una regla del senado mediante el voto de la mayoría simple de sus miembros.

Algunos mecanismos para modificar el obstruccionismo sin eliminarlo por completo

El senado podría recurrir a mecanismos para debilitar el obstruccionismo sin eliminarlo por completo. Con el voto mayoritario podría configurarse una “mini opción nuclear” que prohíba el obstruccionismo de mociones específicas sin revocar la regla de los 60 votos. Mediante un voto mayoritario los senadores podrían evitar que se obstruyese una moción para que se dé inicio al tratamiento de un proyecto de ley (denominada moción para proceder a la deliberación legislativa). De este modo se conservaría el derecho de los senadores de obstruir o modificar el proyecto de ley que se está debatiendo, aunque eliminaría el obstáculo de la mayoría calificada necesaria para comenzar las deliberaciones de una medida legislativa.

Una segunda opción se basa en la denominada Regla de Byrd, característica del proceso de conciliación presupuestaria. Los proyectos de ley de este tipo han sido esenciales para la implementación de importantes cambios normativos, como la reciente Ley de Atención a la Salud Asequible de 2010 y la Ley de Empleos y Recortes Tributarios de 2017. A fin de impedir que una mayoría incluya en una norma de conciliación presupuestaria disposiciones no relacionadas con la materia, la Regla de Byrd restringe el contenido del proyecto y exige 60 votos poner fin a su deliberación. El parlamentarian del senado (el cual no es un cargo partidista) desempeña una función importante, ya que indica si las disposiciones se ajustan a la Regla de Byrd, por lo que algunos senadores han propuesto debilitar dicha regla mediante el mencionado funcionario. Este enfoque le quitaría fuerza al obstruccionista, ya que permitiría que el partido mayoritario incluyera en el proyecto de conciliación presupuestaria una mayor cantidad de disposiciones que le son prioritarias (de este modo el proyecto podría ser aprobado por mayoría simple).

Por ejemplo, el partido mayoritario podría elegir un parlamentarian que esté más dispuesto a aceptar una aplicación más laxa de la Regla de Byrd; en efecto, ya se ha producido situaciones en la implementación de esta regla por el parlamentarian que ha afectado al nombramiento. Por otro lado, el senador que preside la cámara (o bien el vicepresidente de la nación, si es que está desempeñando esa función) podría desestimar el asesoramiento del parlamentarian y así socavar la eficacia de la Regla de Byrd.

¿Qué probabilidades hay de que en 2021 se produzca una reforma de las normas que rigen el obstruccionismo?

Sería precisa una alineación planetaria para que en 2021 se produzca una reforma en las normas relativas al obstruccionismo. En primer lugar, los cambios importantes en materia de obstruccionismo legislativo solamente se someterían a debate si uno de los partidos lograra controlar ambas cámaras del Congreso y ganara la presidencia de la nación. En una situación en la que un partido tiene la mayoría en una cámara y otro en la otra, la mayoría en el senado se beneficiaría muy poco con la prohibición del obstruccionismo si la cámara baja o un presidente del otro partido impiden el avance de un proyecto de ley.

No obstante, el obstruccionismo podría sobrevivir aunque un solo partido controle ambas cámaras. Los senadores suelen expresar que, en principio, están a favor de él. En general las opiniones de los senadores sobre las reglas dependen de sus percepciones sobre cuestiones normativas. Sería necesaria una medida específica que sea objeto del acuerdo e interés de los senadores del partido mayoritario para que valga la pena prohibir el obstruccionismo. Como lo sugiere la experiencia de los republicanos en los primeros dos años del gobierno de Trump, esas propuestas están más cerca de la imaginación que de la realidad.

Cabe agregar que los senadores, a título individual, podrían determinar que el obstruccionismo resulta de utilidad para la consecución de sus propios objetivos normativos y de poder, ya que les permite detener el tratamiento de las medidas legislativas con la esperanza de lograr concesiones. En el caso de los jefes de la mayoría, el requisito de los 60 votos para la clausura de las deliberaciones les sirve como excusa para culpar a la bancada minoritaria por la inacción en materia de cuestiones que gozan de popularidad entre algunos elementos de su propio partido. Por último, es posible que a los senadores les inquiete su porvenir: en una época en la que los cambios de control partidario en la cámara alta son frecuentes, les puede preocupar que una reforma de las reglas en la actualidad los coloque en una situación de desventaja en un futuro cercano.

La eliminación del obstruccionismo puede ser un tema candente en la campaña presidencial.  No obstante, en última instancia las opciones en materia de las reglas del senado son responsabilidad de esa cámara y no de los candidatos presidenciales.