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2 de marzo, 2020

¿Debemos reestructurar la Corte Suprema?

FILE PHOTO: The U.S. Supreme Court building is pictured in Washington, D.C., U.S., January 19, 2020. REUTERS/Will Dunham/File Photo

Información básica

Si bien en las últimas campañas presidenciales los republicanos, más que los demócratas, han hecho de la selección de jueces federales (en particular de los magistrados de la Corte Suprema) un tema prioritario, la situación podría ser distinta en 2020. Ciertos grupos de interés con tendencias izquierdistas han presentado listas con nominados de su preferencia, al igual que lo hizo el candidato Trump en 2016. Hubo agrupaciones que, junto con algunos de los demócratas aspirantes a la presidencia, propusieron modificaciones al número y a la duración del periodo de mandato de los integrantes de la Corte Suprema (hacer clic aquí para visualizar segmentos de video con declaraciones de los candidatos).

El Congreso no ha alterado la cantidad de miembros del tribunal supremo (son nueve) desde mediados del siglo XIX. La Constitución prevé que sus magistrados, al igual que los cerca de 2.000 jueces federales, mantengan sus cargos mientras dure su “buena conducta”, lo que esencialmente significa que pueden conservarlos mientras quieran seguir desempeñándolos, salvo en los muy infrecuentes casos de juicio político o remoción tramitados ante el Poder Legislativo. Un tema que aún no es conteste es si el Congreso puede restringir el periodo de mandato de los magistrados que se hallan en funciones en la Corte Suprema y conservan su investidura judicial, reasignándolos a otros tribunales federales.

  • En general es necesaria una crisis para sustentar un cambio de importancia en los tribunales federales. Actualmente hay muy poca evidencia de la existencia de un interés del público en dicho cambio.
  • La Constitución no prevé un número específico de magistrados para la Corte Suprema. A fines de la década de 1860 el Congreso decidió que serían nueve de forma tal de establecer una correlación con la cantidad de distritos judiciales.
  • Los periodos de mandato de los jueces de la Corte Suprema han estado extendiéndose: desde 1981 su duración promedio es de 26 años.
 

Análisis detallado

Examen de las propuestas en liza

Los grupos de interés y los candidatos han presentado propuestas partidarias y no partidarias.

Ampliación de la Corte Suprema como mecanismo de desquite

Los demócratas, en el marco de una estrategia partidaria y tras haber conseguido el control de la Casa Blanca y del Congreso, promulgarían una ley por la cual se agregarían dos magistrados a la Corte, de forma tal que los candidatos nombrados por el Partido Demócrata contrarrestarían los últimos dos magistrados designados por los republicanos. Esta propuesta fue planteada en marzo de 2019 por Eric Holder, el exprocurador general, y fue acogida por grupos progresistas como Take Back the Court  y Demand Justice.

Quienes abogan por esta propuesta expresan con franqueza sus motivos. Señalan que en 2016 los republicanos le robaron a los demócratas uno de los puestos en el tribunal supremo al negarse a considerar a Merrick Garland, el candidato designado por Obama para reemplazar a Antonin Scalia, y al cubrir esa vacante con Neil Gorsuch tras una votación que siguió estrictamente la línea partidaria. Los que están a favor de la ampliación de la Corte Suprema se remiten a las controvertidas audiencias de confirmación de Brett Kavanaugh en el marco de las alegaciones de que ni el Departamento de Justicia ni el Senado investigaron de modo integral las acusaciones de inconducta que se remontaban a sus días en la escuela secundaria y más allá.

El líneas generales los críticos indican que los presidentes que asumieron el cargo a pesar de haber perdido el voto popular (decididamente el caso de Trump) designaron a cuatro de los cinco magistrados conservadores que se desempeñan actualmente en la Corte. Aunque históricamente la confirmación senatorial de los jueces se realizó según márgenes lo suficientemente amplios como para representar a una mayoría de los votantes aun en el contexto de la deficiente distribución constitucional de la Cámara Alta, los senadores que confirmaron a los magistrados Clarence Thomas, Gorsuch y Kavanaugh representaban a menos de la mitad de la población. Puede alegarse que una Corte conformada de ese modo se enfrentaría a una crisis de legitimidad si comenzara a revocar leyes promulgadas por un presidente y un Congreso demócratas elegidos mediante el voto popular. (Puede consultarse aquí mi análisis del tema y mi rechazo a las actuales exhortaciones para ampliar la Corte).

Una Corte Suprema con 15 magistrados

Hay otras propuestas que tienen al menos un dejo de no partidismo. Reflejan una actitud “propositiva” en cuanto a la Corte, sin llegar a una restructuración partidaria. Pete Buttigieg, el exalcalde de South Bend que fue candidato a la presidencia en 2020 por el partido Demócrata, favorecía una Corte Suprema de 15 miembros. Basándose en un proyecto de artículo de una publicación jurídica especializada, sugirió una composición en la que hubiera diez jueces “afiliados a” uno u otro partido mayoritario divididos en forma igualitaria, los cuales a su vez elegirían a los otros cinco. En el debate demócrata de octubre manifestó que ese tipo de estructura podría “despolitizar a la Corte” y agregó: “no podemos seguir con esta situación en la que cada vez que se produce una vacante se genera un feroz combate ideológico apocalíptico en cuanto al próximo paso”.  (En el mencionado artículo se proponía una Corte con nueve miembros rotatorios seleccionados por sorteo de entre los aproximadamente 170 jueces de los tribunales de apelación, aunque esa propuesta recibió poca atención).

Magistraturas sujetas a mandatos con plazos

Las propuestas no partidarias más comunes plantean la imposición de plazos a los periodos de mandato de los magistrados. Un grupo bipartidista de jueces y profesores de derecho comenzó a impulsar esa idea en 2009. Norman Ornstein, respetado analista político con una larga carrera, la promueve al menos desde 2014 y con frecuencia insta a su adopción.

Sus proponentes sugieren un mandato de 18 años que, si el magistrado así lo desea, puede estar seguido de un periodo de servicios en un tribunal inferior a fin de que se respete la promesa constitucional de no destitución mientras dure la buena conducta. De implantarse, este sistema generaría una vacante en la Corte Suprema cada dos años (salvo que se produjesen vacancias por circunstancias imprevistas). Los partidarios de este mecanismo manifiestan que representa una forma de disminuir la temperatura de las batallas de confirmación. Ambas partes tendrían en cuenta que el candidato no sesionaría en la Corte durante un cuarto de siglo (o más), lo cual es la norma en la actualidad. Asimismo, esa frecuencia en el recambio no impulsaría una búsqueda de candidatos más jóvenes y con menos experiencia para que se desempeñen durante dos o más décadas, y aportaría nueva energía con mayor frecuencia a una institución que se creó cuando la esperanza de vida era muy inferior a la actual.

Preguntas de importancia

¿Hay interés en modificar la Corte Suprema?

En general es necesaria una crisis para sustentar un cambio de importancia en los tribunales federales. Actualmente hay muy poca evidencia de la existencia de un interés del público en dicho cambio. El número de integrantes de la Corte Suprema surgió (de modo indirecto) en los debates demócratas de 2019, especialmente en el celebrado en octubre con 12 candidatos a la presidencia. Los comentaristas suelen plantear la cuestión. En un informe sobre el tribunal supremo varios senadores demócratas hicieron referencia a una encuesta nacional de mayo de 2109 realizada por la Quinnipiac University que, según ellos, indicaba que “en la actualidad la mayoría cree que “la Corte Suprema debe reestructurarse a fin de reducir la injerencia de la política””.  No obstante, la citada encuesta no definió el término “reestructuración” y sus partidarios apenas llegaban a ser mayoría. En octubre de 2019 la facultad de derecho de Marquette University hizo una encuesta nacional que también incluyó una larga lista de preguntas sobre la Corte Suprema. El aspecto más destacado es que determinó que casi un 60% se oponía a un “aumento en la cantidad de magistrados” y que aun entre los demócratas más comprometidos (a diferencia de aquellos que “tendían a votar por candidatos demócratas”) el apoyo a la propuesta estaba dividido equitativamente. En cambio casi el 75% de los encuestados, independientemente del partido que apoyaban, estaba a favor de la limitación del plazo de los mandatos.

A medida que la campaña presidencial va cobrando más impulso y debido a que el tribunal supremo está oyendo alegatos sobre cuestiones polarizadoras como los derechos laborales de las personas trans y el futuro de los no ciudadanos que fueron traídos al país como menores de edad, sobre las que finalmente dictará sentencia,  es posible que las propuestas de ampliación de la Corte o de reducción del plazo de mandato de sus miembros ganen terreno y hagan que los temas de la contienda electoral vayan más allá de las jactancias republicanas de cubrir las vacantes que se produzcan y las promesas demócratas de designar magistrados afines a los principios del caso Roe c. Wade.

¿Es factible que la ampliación de la Corte Suprema genere situaciones de quid pro quo?

La ampliación del tribunal supremo precipitaría una situación del tipo “ojo por ojo, diente por diente”. Tras lograr el control parlamentario uno de los partidos podría ampliar la Corte y, después de las elecciones, el otro podría reducirla o la expandirla aún más. Este juego político de repetición sería costoso para el máximo órgano de justicia: crearía, como mínimo, empleo pleno para su taller de carpintería que se vería obligado a reconfigurar la banca de madera cada cierto número de años.

¿Hay algún aspecto sacrosanto de una Corte Suprema con nueve miembros?

La Constitución no dispone una cantidad determinada de magistrados de la Corte Suprema, que ha tenido entre cinco y diez ministros según el número de circuitos judiciales. Hasta fines del siglo XIX una de las labores más importantes de los integrantes del tribunal supremo era desplazarse por los circuitos que se les habían asignado a fin de judicializar causas en los antiguos tribunales de circuito que hasta 1891 constituyeron los principales juzgados de primera instancia del sistema. A finales de la década de 1860 el Congreso decidió que el país contaría con nueve circuitos judiciales y, en consecuencia, con nueve magistrados de la alta corte.

A pesar del motivo fortuito por el que el tribunal supremo terminó teniendo nueve miembros, algunos sostienen que ese número resulta ideal, ya que no es demasiado grande ni demasiado pequeño. Al oponerse al programa de ampliación presentado por Franklin Roosevelt en 1937 Charles Evans Hughes, quien fungía como presidente de la Corte Suprema, presentó su advertencia: “[M]ás jueces para oír las causas, para conferir, para debatir, para convencer y para tomar decisiones. Se piensa que la cantidad actual de magistrados es lo suficientemente grande en lo que respecta a la labor pronta, adecuada y eficiente de la Corte”.

29 de los 54 altos tribunales estatales y territoriales tienen siete miembros. Solamente diez tienen nueve integrantes y ninguno supera ese número. Si bien los 13 tribunales de apelación cuentan con entre seis y 29 magistrados, con una cantidad promedio de 13, realizan la mayor parte de sus tareas mediante paneles colegiados conformados por tres jueces seleccionados al azar. La decisión de causas por paneles tripartitos en nombre de toda la Corte Suprema resultaría inviable ya que la parte perdidosa inevitablemente presentaría una apelación ante el pleno de la Corte, lo que daría lugar a controversias conexas relativas a si el caso puede volver a ser oído y probablemente violaría el mandato del artículo III que prevé “una Corte Suprema”. La Corte Suprema del Reino Unido tiene 12 magistrados que se desempeñan principalmente en paneles, en tanto que los más altos tribunales de Canadá y Australia tienen nueve y siete miembros, respetivamente.

¿Es constitucional la propuesta de ampliación de la Corte Suprema y de que algunos de sus magistrados designen a sus homólogos? ¿Resulta práctica?

La Constitución le confiere claramente al Congreso la facultad de modificar la cantidad de miembros de la Corte Suprema. Una ley que disponga alguna forma de afiliación a un partido político superaría un escrutinio constitucional. La sección 251(A) del Título 28 prevé que no más de cinco de los nueve jueces de la Corte de Comercio Internacional de Estados Unidos pueden “ser del mismo partido político”. Sin embargo, el sitio web de dicha corte no menciona el requisito partidario, lo cual tal vez sea un reflejo del desagrado general que causa esa idea.

Un aspecto menos debatible es si las disposiciones constitucionales tolerarían que algunos de los magistrados designaran a otros, dado el mandato del artículo II que indica que el presidente, con la aprobación del Senado, nombra a los “jueces de la Corte Suprema”. La Constitución le otorga al Congreso la discreción de “confiar el nombramiento de los funcionarios subalternos que considere convenientes” al presidente, a los tribunales de justicia o a los funcionarios del Poder Ejecutivo.

Es probable que la mayoría de los legisladores perciba el plan de 5-5-5 para la Corte Suprema, independientemente de los petitorios llenos de notas de pie de página elaborados por dos profesores universitarios, como un retoque de la máquina de Rude Goldberg en el ámbito judicial que menoscabaría los mecanismos de rendición de cuentas de los magistrados elegidos por sus homólogos.

¿Qué se lograría con la limitación de los plazos de los mandatos?

Los magistrados desempeñan sus funciones por periodos cada vez más extensos. El cuadro consignado a continuación agrupa a los ministros que fueron designados desde que el Congreso decidió que la Corte Suprema contaría con nueve miembros.

La limitación de los periodos de mandato y la regularidad en las vacantes podrían echar paños fríos a las épicas confrontaciones generadas durante las audiencias de confirmación de los candidatos a judicaturas al tribunal supremo que han tenido lugar aproximadamente dos veces cada ocho años. Sin embargo, también es posible que hagan que los intercambios extremadamente encarnizados e impiadosos sean elementos recurrentes en el panorama político. Un proceso electoral previo a la finalización del mandato de 18 años de un magistrado que emite votos de desempate podría colocar a la Corte en el centro de luchas electorales de una intensidad mucho mayor a las que hemos visto.

¿Qué podemos decir de los efectos imprevistos? ¿Acaso, por ejemplo, los ministros cuyos mandatos están por expirar serían más proclives a entender en una causa que normalmente dejarían reposar a fin de que el objeto de la cuestión sea decidido por los tribunales de apelación?

La cuestión de mayor importancia

El hecho de que haya personas razonables enfrascadas en el debate de estas propuestas nos señala el nivel de degradación del proceso de nombramiento de jueces federales en todas las instancias: se trata de un declive que ha venido pronunciándose cada vez más desde hace varias décadas. La designación y confirmación de jueces federales, tareas que otrora eran casi actos de mera ejecución que llevaban uno o dos meses, ahora suelen ser calvarios que algunas veces duran un año entero (incluso en el caso de candidatos no controvertidos).

Ambos partidos han menoscabado las protecciones que impulsaban a  presidentes y senadores a seleccionar a los candidatos a las judicaturas basándose en un círculo que poseía ciertas barreras ideológicas con algunos elementos de convencionalidad amplia y que permitía el ocasional caso atípico. Los demócratas eliminaron la posibilidad de aplicar el obstruccionismo a los procesos de selección de la mayoría de los candidatos judiciales, en tanto que los republicanos le asestaron el golpe mortal al extenderlo a los aspirantes a la Corte Suprema y, como si fuera poco, dejaron sin efecto el sistema que permitía que un senador (de cualquier partido) del estado de residencia del candidato a la judicatura de un tribunal de circuito lo vetara (este mecanismo fue explotado sin cesar por los senadores republicanos a fin de obstruir a los candidatos propuestos por el gobierno de Obama).

Si bien la fracturación del proceso es culpa de la creciente polarización partidaria, debería asignarse a los republicanos un nivel mayor de responsabilidad ya que, tras haber tomado el control del Senado en 2015, obstaculizaron inusitadamente a los candidatos judiciales del presidente Obama. Los senadores republicanos confiscaron la vacante del ministro Scalia y recurrieron a alocuciones artificiosas para justificar la confirmación de candidatos a vacantes que pudieran abrirse en 2020. En el periodo 2015-2016 ese mismo Senado confirmó a muchos menos jueces de tribunales de primera instancia y de apelación que las mayorías senatoriales durante los últimos dos años de los gobiernos anteriores cuando el Poder Ejecutivo estaba en manos de un partido y el Legislativo en manos de otro. Ese obstruccionismo dio lugar a la ola de confirmaciones del gobierno de Trump, particularmente en los tribunales de apelación y en la Corte Suprema, que hasta la fecha se tradujo en el nombramiento de 51 jueces de alzada sumamente conservadores y que, según puede alegarse, no surgió de un mandato establecido por el voto popular de 2016.           

Las propuestas de ampliación de la Corte Suprema, que normalmente parecerían estrafalarias, son entendibles en el entorno partidista de la actualidad, y podrían incluso resultar necesarias si la judicatura federal se transforma en una versión del siglo XXI de la de la década de 1930 que coartó el impulso popular hacia el cambio.