Scenarios for Reforming the United Nations

Philip H. Gordon
Philip H. Gordon Former Brookings Expert, Mary and David Boies Senior Fellow in U.S. Foreign Policy - Council on Foreign Relations

August 9, 2005

In September 2005, more than 180 heads of state and government from around the world will converge on New York city to celebrate the 60th anniversary of the United Nations—and more importantly to decide how to try to save that body from obsolescence. The agenda will include important issues such as the reform of UN budgets, management and committee structures, but the issue inevitably at the top of most minds will be the question of the Security Council’s composition. Will the UN body responsible for maintaining international peace and security take on new members, and if so, who?

Reform of the Security Council has long been high on the international agenda, but the only thing everyone agrees on is that the current arrangement is deeply flawed. Many Americans ask why international legitimacy should be conferred by countries that have little responsibility for global peace, such as Cameroon, Mexico, and Angola (all Security Council members at the time of the Iraq war), or by non-democracies such as China. Rich and populous countries like Japan and Germany complain that they are at least as deserving as Britain and France, whose membership emerged from the results of a war that took place over 60 years ago. Many Africans and Latin Americans resent the notion that international peace and security should be decided mostly by Americans and Europeans.

UN Secretary General Kofi Annan argues that the Security Council—currently made up of the US, Russia, China, Britain and France as permanent members and 10 rotating members—will only command respect, especially in the developing world, if its composition is changed. The question is how to change it, and that is where it all gets tricky.

Two rival proposals have emerged. One proposal, sponsored by the self-designated “Group of Four” (Japan, Germany, India and Brazil), would add six new permanent members—the G4 itself plus two African countries still to be determined—as well as four new rotating members. It would thus expand the overall membership of the Council from 15 to 25. Veto rights under this proposal would be reserved for the current permanent five.

The alternative proposal, sponsored by a group of countries that includes Italy, Pakistan, South Korea, and Spain would also expand the overall Council to 25, but would add only nonpermanent members (ten of them), chosen from a group of around 30. Its sponsors argue that it would avoid having to choose among regional rivals for a permanent slot while having the advantage of allowing some of the UN’s more important contributors to serve on the Council more often than its smallest states.

Any reform of the Security Council requires agreement from all five permanent members of the Security Council plus two thirds of the General Assembly—128 of its 191 members. And the challenge of winning such support has already led to a furious lobbying effort by all involved.

As permanent, veto-wielding members, the United States and France will play critical if not decisive roles in the outcome of the debates. Washington has said it wants to limit the size of the overall Security Council to twenty and that it will support adding no more than two permanent members, one of which will be Japan. And while President Bush recently reassured German Chancellor Gerhard Schroeder that he “does not oppose” any particular country’s bid, U.S. officials have privately—and brutally—made clear that Germany is not on their list.

The White House is still angry with Berlin over its opposition to the Iraq War, and worries that adding yet another European permanent member would mean having to add even more from other regions, further diluting American influence in the Council.

France, on the other hand, supports the proposal to add six new permanent members, including Germany. Paris argues that the wider Council would be more legitimate, and privately calculates that many of the new permanent members (including Germany, India, Brazil and the Africans) would more likely side with France than with the United States on many key UN issues. The French also realize that a rejection of Germany would cause friction between Paris and Berlin and eventually lead to pressure for an EU Security Council seat—instead of a French or British one.

What, then, to do? In my view, the best reform would be a limited one—adding only Japan and India to the permanent group plus about three new rotating members. Japan is a key financial contributor (over $800 million per year, or just under 20% of UN budgets), a responsible democracy and a major player in East Asia. India of course contributes less money, but it is a rising democracy with a growing economy, and an increasingly global player that represents a sixth of the world’s population. The case for permanent membership is harder to make for Germany—simply because there are already two EU permanent members—and for Brazil, whose contributions do not stand out relative to other rotating members (or to those of Argentina for that matter).

Adding Japan and India would also strike the right balance between the need for diversity (giving a greater voice to Asia and the developing world) and efficiency (keeping the Council small enough to be workable). Finally, it would be wrong to argue that this option fails to give a voice to regions like Africa, Latin America and the Middle East, as the new Council would include some 13 rotating slots, 30% more than in the current arrangement, most of which would go to representatives from these three regions. Even the current, supposedly illegitimate Council includes a fairly global set of representatives—at the moment Algeria, Argentina, Benin, Brazil, Denmark, Greece, Japan, the Philippines, Romania and Tanzania.

None of the options for Security Council reform is perfect, including the one defended here. And France’s desire to expand the Council to acknowledge a more multipolar world and show solidarity with its German neighbor is understandable. But Paris should also realize that if wide support for such an enlarged Council cannot be reached, the result could be a Security Council that is less effective, not more. Certainly if the United States ends up vetoing the Group of Four plan the old Council would remain in being—but its legitimacy would be in tatters.

Let us hope that the emerging debate on this sensitive issue does not turn into yet another bruising clash between Paris and Washington over legitimacy and world order. If a consensus cannot be reached around a workable reform plan, it will be better to have no reform at all.

Scénarios pour une réforme de l’ONU, par Philip Gordon
LE MONDE | 08.08.05 | 13h31 • Mis à jour le 08.08.05 | 13h31

En septembre, plus de 180 chefs d’Etat et de gouvernement du monde entier se retrouveront à New York pour fêter le 60e anniversaire de la fondation des Nations unies et, plus crucialement encore, pour décider comment sauver l’institution face au risque d’obsolescence qui la guette.

A l’ordre du jour, des problèmes importants tels que la réforme des budgets, la gestion de l’organisation et les structures des comités. Mais la question principale pour beaucoup de participants sera celle de la composition du Conseil de sécurité. Est-ce que l’institution responsable de la paix et de la sécurité internationale acceptera de nouveaux membres permanents, et, si oui, lesquels ? La réforme du Conseil de sécurité est à l’ordre du jour depuis très longtemps, mais le seul point de consensus est que la situation actuelle est extrêmement insatisfaisante. Beaucoup d’Américains se demandent pourquoi la légitimité internationale devrait être accordée à des pays qui n’ont pas de responsabilité en termes de sécurité globale tels que le Cameroun, le Mexique ou l’Angola (tous les trois membres du Conseil de sécurité au moment de la guerre en Irak), ou à des pays non démocratiques tels que la Chine.

Des pays riches et peuplés comme le Japon et l’Allemagne affirment qu’ils ont autant de mérite que la Grande-Bretagne et la France, dont les sièges permanents ne sont que la conséquence d’une guerre mondiale terminée il y a soixante ans. De leur côté, nombreux sont les citoyens d’Afrique et d’Amérique latine qui supportent mal l’idée que la paix et la sécurité internationales soient décidées pour l’essentiel par des Nord-Américains et des Européens. Quant au secrétaire général de l’ONU, Kofi Annan, il insiste sur le fait que le Conseil de sécurité – qui aujourd’hui comprend les Etats-Unis, la Russie, la Grande-Bretagne, la France et la Chine comme membres permanents et dix membres tournants – n’inspirera le respect, surtout dans le tiers-monde, que si sa composition change. La question est de savoir comment la changer, et c’est là que tout se complique.

Deux propositions rivales ont émergé :

La première, parrainée par un groupe dit des Quatre (Japon, Allemagne, Inde et Brésil), souhaite l’arrivée de six nouveaux membres permanents au Conseil (le G4 lui-même plus deux pays africains non encore déterminés), plus quatre nouveaux membres tournants. Dans ce scénario, le nombre global des membres du Conseil de sécurité passerait de 15 à 25. Le droit de veto serait réservé aux cinq membres permanents actuels.

La deuxième proposition, soutenue par un groupe de pays comprenant l’Italie, le Pakistan, la Corée du Sud et l’Espagne élargirait également le Conseil à 25 membres, mais uniquement avec l’apport de membres non permanents (10), choisis dans un groupe de 30. Pour ses parrains, cette approche éviterait la nécessité de choisir un membre permanent parmi des rivaux régionaux tout en ayant l’avantage de permettre à des pays plus importants d’être présents au Conseil plus fréquemment que des pays plus petits. Toute réforme du Conseil de sécurité exige l’accord des cinq membres permanents plus deux tiers de l’Assemblée générale, soit 128 de ses 191 membres. Et la difficulté de rassembler ce soutien provoque déjà une activité de lobbying extrêmement féroce.

Deux membres permanents avec droit de veto, les Etats-Unis et la France, joueront un rôle critique voire décisif dans les débats. L’administration Bush a indiqué récemment qu’elle veut limiter le Conseil à 20 membres et qu’elle ne soutiendra pas un projet prévoyant l’arrivée de plus de deux nouveaux membres permanents. Et l’un de ceux-là devra être le Japon.

Bien que le président américain George Bush ait assuré au chancelier allemand Gerhard Schröder qu’il “ne s’oppose” à aucune demande particulière, des officiels américains on fait savoir, en privé et brutalement, que l’Allemagne n’est pas sur leur liste.

La Maison Blanche reste en colère contre Berlin à cause de son opposition à la guerre en Irak, et craint que l’adhésion d’un autre pays européen ne nécessite l’arrivée au Conseil de pays d’autres régions, diluant encore un peu plus l’influence américaine au sein de cette instance.

La France, pour sa part, soutient la proposition du G4 d’ajouter six nouveaux membres permanents, y compris l’Allemagne. Paris insiste sur le fait qu’un Conseil élargi serait plus légitime et calcule en privé que la plupart des nouveaux membres permanents (l’Allemagne, l’Inde, le Brésil et les Africains) s’aligneraient probablement sur la France dans les débats-clés à New York.

La France se rend aussi compte qu’un rejet de la candidature allemande engendrerait énormément de frictions avec son partenaire privilégié en Europe et provoquerait un mouvement fort en faveur d’un seul siège pour l’Union européenne aux dépens des positions française et britannique.

Que faire donc ? De mon point de vue, la meilleure réforme serait une réforme limitée : le Japon et l’Inde comme nouveaux membres permanents plus trois membres tournants supplémentaires.

Le Japon est avec les Etats-Unis le plus grand contributeur aux budgets de l’ONU (plus de 800 millions de dollars par an, soit environ 20 % des budgets), une démocratie responsable et un acteur majeur en Asie orientale.

L’Inde contribue financièrement, à un moindre niveau évidemment, mais c’est une démocratie qui monte en puissance, qui apporte des milliers de soldats au maintien de la paix, et représente un sixième de la population mondiale.

Il est plus difficile de soutenir la candidature de l’Allemagne, tout simplement parce qu’il y a déjà deux autres membres de l’Union européenne parmi les membres permanents, et celle du Brésil, dont les contributions ne sont pas particulièrement remarquables par rapport aux autres membres tournants (ou encore par rapport à l’Argentine).

L’arrivée du Japon et de l’Inde serait également un bon compromis entre le souci de représentativité (une meilleure représentation de l’Asie et du monde en développement) et celui d’efficacité (un Conseil de taille limitée pour fonctionner convenablement).

Enfin, il serait erroné de croire que cette option ne donne pas suffisamment d’influence aux régions comme l’Afrique, l’Amérique latine ou le Moyen-Orient. Ce nouveau Conseil comprendrait 13 sièges tournants, soit 30 % de plus qu’à présent, dont la plupart iraient aux représentants de ces trois régions.

Même le Conseil actuel, prétendument “illégitime”, comprend un groupe de pays qui représente assez bien la diversité mondiale : l’Algérie, l’Argentine, le Bénin, le Brésil, le Danemark, la Grèce, le Japon, les Philippines, la Roumanie et la Tanzanie.

Aucune des options pour la réforme du Conseil de sécurité n’est parfaite, y compris celle défendue ici. Et le désir français d’élargir le Conseil pour refléter un monde plus multipolaire et pour montrer sa solidarité avec l’Allemagne est tout à fait compréhensible.

Mais Paris devrait aussi accepter le fait que, si un consensus sur la base de la proposition du G4 ne peut être atteint, le résultat pourrait être un Conseil de sécurité, non pas plus, mais moins efficace et moins légitime. Il est certain que si les Etats-Unis en viennent à poser un veto à la proposition du G4, le Conseil actuel continuerait d’exister, mais sa légitimité volerait en éclats.

Espérons que le débat qui émerge sur cette question sensible ne se transforme pas en un nouvel affrontement brutal entre Paris et Washington sur la légitimité et l’ordre mondial. S’il n’y a pas de consensus autour d’une réforme réalisable, mieux vaudrait laisser l’organisation actuelle en place.

Philip Gordon est spécialiste des questions internationales et directeur du Center on the United States and Europe à la Brookings Institution, Washington, DC. par Philip Gordon Article paru dans l’édition du 09.08.05