13th annual Municipal Finance Conference


13th annual Municipal Finance Conference



Paris and Bush’s Repentance

Philip H. Gordon
Philip H. Gordon Former Brookings Expert, Mary and David Boies Senior Fellow in U.S. Foreign Policy - Council on Foreign Relations

September 10, 2003

Tomorrow, Americans will commemorate the tragedies of September 11, but in a very different political atmosphere from what one could have imagined just a few months ago. This past May 1, George W. Bush made a spectacular landing on the aircraft carrier USS Abraham Lincoln to announce the end of combat operations in Iraq. Under an enormous banner that declared, “Mission Accomplished,” the President announced a “victory in a war on terror that began on September the 11th, 2001” and “a crucial advance in the campaign against terror.” “We do not know the day of final victory,” he continued, “but we have seen the turning of the tide.”

The American people, who had their doubts before the war but who, still haunted by the shock of September 11, had supported the president, were comforted and reassured. At the end of May 2003, no less than 80% of Americans considered the victory in Iraq a “turning point” or a “major accomplishment” in the war on terrorism, while 70% considered the war “justified” and another 70% believed that the war made the world “a safer place.” President’s Bush popularity rating had reached historically high levels, and the biggest question in domestic politics was not if the Democrats could capture the White House in 2004—out of the question—but who would replace the multilateralist Colin Powell as Secretary of State in a new Bush administration. The name of Paul Wolfowitz, the intellectual godfather of the Iraq war and of the transformation of the Middle East, was circulated as one of the principal candidates.

What a difference a summer makes. Since Bush’s speech on the “end” of major combat operations, American forces in Iraq have suffered some 149 deaths, that is, more than the 138 that were killed during the war itself. The number of wounded American soldiers—although the Pentagon does not publish the figures—has risen to well above 1,000. There is not a week that passes without the announcement of new attacks on the troops or of sabotage of pipelines, of the power grid, or of the institutions that constitute the provisional government. Even worse is the series of horrific terrorist attacks—against the Jordanian Embassy on August 7 (17 dead), against U.N. Headquarters on August 19 (23 dead, including U.N. special envoy Sergio Vieira de Mello), and against the Ali Mosque in Najaf on August 29 (more than 100 dead, including one of the only Shi’ite leaders willing to cooperate with the occupation forces, Ayatollah Muhammed Bakr al-Hakim).

The Pentagon’s notion of being able to guarantee stability in Iraq with only a few tens of thousands of troops men is now a thing of the past, and most of the 140,000 American soldiers currently deployed will not be seeing their families again soon. It is no surprise that the allies Washington was counting on to relieve the Americans—the Indians, the Pakistanis, the Turks, not to mention the French and the Germans—do not seem to be very enthusiastic.

Two years after September 11, is America getting bogged down in the Middle East? Are Americans, initially seduced by the neo-conservative thesis that they could remake the world using American military force, beginning to understand that the reality of the region does not allow it?

It is certainly too early to assume an end to the Bush foreign policy revolution. Despite current difficulties, if the Administration ends up bringing some measure of stability to Iraq—which is still possible—and if it succeeds in finding or killing Saddam Hussein, which is probable—the pendulum could swing again in the other direction. It is undeniable, however, that doubts about Bush’s policy are growing and there is a risk that support will waiver if the attacks and casualties continue. The percentage of Americans who consider that the war and its aftermath are a success has fallen from 85% in April to 63% today. And the percentage of those who think that the elimination of Saddam Hussein’s regime is worth the costs has fallen from 65% in May to 54% today. A small majority—54%—now consider that the efforts to bring stability to Iraq are “going well,” but this majority is declining every day and will certainly disappear if stability is not soon restored.

This scenario will have implications for President Bush as well as for transatlantic relations. Democrats have begun to take note of these points by criticizing the isolation of the United States and the fact that 90% of the troops—and more than 90% of the dead—in Iraq are Americans. That the cost of the occupation is rising to $4 billion a month—at a time when the American economy is weak and registering record trade and budget deficits—poses more serious problems for the President on the eve of an electoral year. These domestic political considerations, together with the necessity to convince the allies to send additional troops, explain the administration’s U-turn at the United Nations last week. Colin Powell announced that the Americans were finally ready to sacrifice at least part of their control over Iraq for international support.

Confronted by critics—including France, which says that the new approach is still not good enough—Bush faces a dilemma. He can do without the aid and the interference of others and increase the number of American troops, which is technically possible. But doing so would cost a lot of money and political capital because it would necessitate calling up even more reservists and rotating-in soldiers who have spent most of the last two years deployed abroad. Or he could make even more political compromises at the United Nations, which would risk diluting American control over a situation on which not only the future of Iraq and the Middle East but also Bush’s own political future depends.

Whatever the exact position of the administration with respect to these two options, the French also face a dilemma. They can compromise with the United States and contribute to a success in Iraq, which risks proving the neo-conservatives and the unilateralists right. Or they can resist to the bitter end, refusing all compromise, and delight in America’s problems, while watching Iraq descend into chaos.

It is perhaps worth mentioning here that the American perception is that France has already chosen the second strategy. Consciously or not, according to this view, France is hoping for the United States to fail, or at least to have major problems, in Iraq. French policy makers insist that this is not the case and that they are acting in good faith. But this is the American perception and one that does not bode well for French-American relations. Jacques Chirac’s reaction to Washington’s new resolution—that it was “very far” from what was necessary—only reinforced this impression.

That France does not want to give a blank check to coalition forces is absolutely understandable. After the Pentagon’s policy of “punishment” of France, the temptation in France to make the administration pay for its arrogance must be very strong. Doing so, however, would be a mistake.

If Paris does not play any role in the international effort in Iraq, its interests will suffer, whatever happens on the ground. If America should succeed without a lot of international help—a scenario that remains possible—the doctrines of the Bush administration hard-liners will appear to have been confirmed, and the tendency to marginalize Europe and the United Nations will only grow. A Bush victory in 2004 remains possible. France will be listened to less than ever in Washington. In the event of a unilateral American failure in Iraq, France could congratulate itself by having been proven right, but it will surely suffer from the tangible repercussions of attacks and of the instability of a failed occupation. This would be tragic for the Iraqis, for the future of the region and for France’s own security.

The only satisfactory scenario from the transatlantic point of view and for the Middle East requires sincere French participation as well as a substantial agreement on the international status of the occupation. Given the new inclination of the United States, if France offers real participation, Americans will eventually reach an effective compromise with France and the rest of the international community. Such a compromise would give more sovereignty more quickly to the Iraqis and give a substantial civil role to the United Nations, similar to the Kosovo model. This would be the first step not only toward the stabilization of Iraq, but also toward a calmer Franco-American relationship.

Two years after September 11, the United States is still a country at war. Its unilateralist tendencies will not disappear for some time. But it is also a country that is in the process of rediscovering, with difficulty, that it does not have the answer to all the problems of the world, nor the ability to deal with them alone. If America accepts that it needs allies, France should be the first to show that it is ready to respond to the call of its oldest partner to attain a common goal: peace and stability in the Middle East.

Paris et la résipiscence de Bush
10 septembre 2003

Demain, l’Amérique va commémorer les tragédies du 11 septembre. mais le climat politique sera bien différent de celui prévu voici quelques mois. Le 1er mai dernier, George W. Bush effectuait un atterrissage spectaculaire sur le porte-avions USS Abraham Lincoln pour annoncer la fin des opérations de combat en Irak. Sous une énorme bannière qui déclarait «Mission accomplie», le président américain annonçait «une victoire dans une guerre contre le terrorisme qui a commencé le 11 septembre 2001» et une «avancée cruciale dans la campagne contre la terreur». «Nous ne connaissons pas la date de la victoire finale, avait-il poursuivi, mais nous avons vécu un grand tournant.»

La population américaine, qui avait ses doutes avant la guerre mais qui, encore hantée par le choc du 11 septembre, avait soutenu le président, se montra soulagée et convaincue. Fin mai 2003, pas moins de 80% des Américains considéraient la victoire en Irak comme un «tournant» ou un «accomplissement majeur» dans la guerre contre le terrorisme, tandis que 70% trouvaient la guerre «justifiée» et 70% encore estimaient que le monde était «plus sûr». Le taux de popularité du président Bush connut des sommets, et la grande question de politique intérieure n’était pas de savoir si les Démocrates allaient prendre la Maison-Blanche en novembre 2004 – l’hypothèse faisait sourire –, mais qui remplacerait, dans une nouvelle Administration Bush, le multilatéraliste Colin Powell comme secrétaire d’Etat. Le nom de Paul Wolfowitz, parrain intellectuel de la guerre contre l’Irak et de la transformation du Moyen-Orient, circulait comme un des principaux candidats…

Que de changements en quelques mois ! Depuis le discours de Bush sur la «fin» des combats, les forces américaines ont eu en Irak 149 morts, c’est-à-dire plus que les 138 tués pendant la guerre elle-même. Le nombre de blessés américains rapatriés s’élève à bien plus de 1 000. Il n’y a pas de semaine qui passe sans l’annonce de nouvelles attaques contre les troupes ou de sabotage des oléoducs, du réseau électrique, ou des institutions du régime provisoire. Pis encore, les attentats spectaculaires se succèdent…

L’idée chérie au Pentagone de pouvoir garantir la stabilité en Irak avec quelques dizaines de milliers d’hommes seulement appartient désormais au passé, et les 140 000 soldats américains actuellement déployés ne sont pas près de revoir leurs familles. Ce n’est donc pas une surprise si les alliés sur lesquels Washington comptait pour prendre la relève des boys – les Indiens, les Pakistanais, les Turcs, sans même parler des Français et des Allemands – ne se montrent pas très enthousiastes.

Deux ans après le 11 septembre, l’Amérique est-elle en train de s’enliser au Moyen-Orient ? Les Américains, initialement séduits par les thèses néoconservatrices sur la possibilité de refaire le monde, sont-ils en train de «comprendre» que les réalités de la région ne le permettent pas ? Il est certainement trop tôt pour conclure à la fin de la révolution Bush en politique étrangère. Malgré les difficultés actuelles, si l’Administration finit par apporter un peu de stabilité a l’Irak – ce qui reste de l’ordre du possible – et si elle finit par trouver ou tuer Saddam Hussein, ce qui est probable, la tendance pourrait se renverser à nouveau.

Mais il est indéniable que les doutes sur la politique de Bush se multiplient et que le soutien risque de s’effondrer si les attentats et les assassinats se poursuivent. De 85% en avril, le pourcentage d’Américains qui considèrent que la guerre et sa suite sont un succès est tombé à 63% aujourd’hui. Les Démocrates ont commencé à marquer des points en critiquant l’isolement des Etats-Unis et le fait que 90% des troupes – et plus de 90% des morts – en Irak soient toujours américaines. En notant aussi que la facture de l’occupation s’élève à 4 milliards de dollars par mois, à un moment où l’économie américaine connaît des déficits record. Ce sont ces considérations qui expliquent la volte-face de l’Administration à l’ONU la semaine dernière. Colin Powell a annoncé que les Américains étaient finalement prêts à sacrifier au moins une partie de leur contrôle en Irak contre un soutien international accru.

Face aux critiques, dont celles de la France, qui disent que ce n’est pas assez, Bush se trouve confronté à un dilemme. Soit il se passe des autres et il augmente le nombre de troupes américaines : c’est techniquement possible. Mais la facture sera lourde en argent et capital politique, avec encore un rappel de réservistes et des rotations fréquentes de soldats déjà engagés aux quatre coins du monde. Soit il fait davantage de concessions politiques à l’ONU, ce qui risque de diluer la maîtrise américaine d’une situation dont dépend non seulement l’avenir de l’Irak et du Moyen-Orient, mais également son propre avenir politique.

Quelle que soit la position précise de l’Administration sur ces deux options, elle met à son tour les Français devant un dilemme : ou bien faire des compromis avec l’Amérique et contribuer à un succès en Irak, avec le risque de donner raison aux néoconservateurs et aux unilatéralistes… Ou bien aller jusqu’au bout dans l’opposition, refuser tout compromis et se réjouir des difficultés américaines, en regardant l’Irak sombrer dans le chaos.

Il n’est peut-être pas inutile de mentionner ici que, pour les Américains, la France a choisi cette seconde stratégie et que, sciemment ou pas, elle souhaite un échec ou au moins des difficultés majeures pour les Etats-unis en Irak. Les dirigeants français, depuis longtemps, affirment le contraire, mais c’est la perception américaine, ce qui ne préjuge rien de bon pour les relations entre les deux pays. La réaction de Jacques Chirac à la nouvelle proposition de Washington – «assez loin» de ce qui serait nécessaire – n’a fait que renforcer cette impression.

Que la France ne soit pas prête à donner un chèque en blanc aux forces de la coalition est tout à fait compréhensible. Après la politique de «punition» poursuivie par le Pentagone, la tentation française doit être très forte de faire payer l’Administration américaine pour son arrogance. Ce serait, pourtant, une erreur.

Si Paris ne participe d’aucune manière à l’effort international en Irak, ses intérêts risquent d’en souffrir, quels que soient les développements sur le terrain. En cas de succès unilatéral des Américains – qui reste possible –, les doctrines de l’aile dure de l’Administration Bush se verront confirmées et la tendance à marginaliser l’Europe et l’ONU redoublera ; et une victoire de Bush en 2004 sera tout à fait envisageable. La voix de la France sera moins écoutée que jamais à Washington. En cas d’échec unilatéral américain, la France pourra se flatter d’avoir eu raison sur l’analyse, mais souffrira sans aucun doute des retombées concrètes d’une occupation ratée qui serait dramatique pour les Irakiens, l’avenir de la région, comme pour la sécurité même de la France.

Le seul scénario satisfaisant implique à la fois une participation française sincère et un aménagement substantiel du statut international de l’occupation. Vu la nouvelle tendance aux Etats-Unis, si la France offre cette participation sincère, le jour viendra où les Américains trouveront avec elle, et avec le reste de la communauté internationale, un compromis efficace. Il pourrait donner plus vite davantage de souveraineté aux Irakiens et un vrai rôle civil à l’ONU sur le modèle du Kosovo. Ce serait le premier pas, non seulement vers la stabilisation de l’Irak, mais aussi vers une relation franco-américaine apaisée.

Deux ans après le 11 septembre, l’Amérique est toujours un pays en guerre. Ses tendances unilatéralistes ne disparaîtront pas de sitôt. Mais c’est aussi un pays qui est en train de redécouvrir, douloureusement, qu’il n’a pas seul la réponse à tous les problèmes du monde, ni la capacité, seul, de les régler. Si l’Amérique accepte l’idée qu’elle a besoin d’alliés, la France devrait être la première à montrer qu’elle est prête à répondre à l’appel de son plus ancien partenaire pour atteindre un objectif commun, la paix et la stabilité au Moyen-Orient.

* Directeur du Centre sur les Etats-Unis et la France à la Brookings Institution à Washington, DC. Ancien directeur pour les affaires européennes du Conseil de sécurité national de Bill Clinton.