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见证

金融危机对美中经济关系的影响

编者按:随着美国和中国经济在全球经济衰退背景下陷入困境,美中经济关系将面临什么样的未来,两国将如何采取措施鼓励经济增长?在向美中经济及安全审查委员会作证时,Eswar Prasad详述了两国经济面临的挑战并提出有效的应对政策。

观看听证会录像»(Prasad的发言开始于第20分20秒)

Bartholomew主席及各位尊敬的委员会成员,感谢诸位给我这个机会,就中国在国际金融危机中扮演的角色以及危机为美中经济关系带来的启示这一适时而重要的议题与大家分享我的观点。

美国和中国是当今世界的两大主要经济体,两国关系的性质对全球贸易及金融体系的顺利运行具有深远的影响。通过商品、金融资本和人员的流动,这两大经济体正在逐步融合。这些不断增长的联系现在当然已经远远超出贸易和金融的范围,伸向地缘政治和全球安全等各种问题。因此使这一关系走上正确的轨道就显得相当重要。

全球金融危机将这一关系推向国际关注的焦点。实际上,美国与中国共同体现了全球宏观经济失衡的根源与危险。美国的监管政策和宏观经济政策对目前的危机应负有最大责任。然而深具讽刺意味的是,正因为中国的传统美德——其高国民储蓄率——以及严格控制货币对外价值的政策,并通过提供廉价商品和购买这些商品的廉价融资诱惑美国恣意挥霍,造就灾难性危机,而不仅仅是经济泡沫。这些政策造成的后果现在反弹伤害到中国经济本身。

而看似矛盾的是,此次危机似乎使两大经济体更加紧密地拥抱在一起。短期内,中国需要出口增长,以维持就业岗位增加并保持社会稳定。通过向美国和其他发达国家市场出口商品,中国继续维持经常项目顺差,因而它几乎没有选择余地,只能利用积累的储备资金购买美国国债,同时对汇率实施管制。美国需要自愿买家购买其国债以弥补预算赤字,而预算赤字因救助计划和财政刺激行动肯定会增加。

这种关系无疑具有一些不健康的方面,导致两国之间产生一些紧张状态,双方都认为对方获得不平衡的利益。实际上,在这种世界性经济困难时期,伴随着全世界的金融市场和经济活动衰退,以及危机余波在全球回荡时各经济体日益退缩保守以保护和隔离自身,这些紧张状态可能会加剧。

在经济方面,中国的汇率政策成为两国间紧张关系的爆发点。随着美国的贸易赤字,尤其是对华双边贸易赤字近年来的膨胀,中国严格控制汇率机制的行为受到日益增多的审查。中国不断增长的总体贸易顺差及其外汇储备的快速积累唤起对货币操纵的指责。已经有美国立法者呼吁,如果中国的汇率改革没有取得快速进展,则应该对美国从中国进口的货物征收巨额关税或采取其他报复措施。同时,美国也成为其本身贸易保护主义倾向的受害者。刺激法案中“购买美国货”的条款将影响从中国和其他新兴市场国家的进口,这将被中国视为贸易紧张关系增加的预兆。

双方采取对抗方式和相互威胁几乎肯定会招致反效果。这将对美中关系产生不良影响,可能对许多方面造成长期的有害后果。此外,这种方式不太可能对诸如美国贸易赤字或中国经济失衡等问题产生巨大或持久影响,而且在全球经济中制造不稳定性可能会让事情变得更糟。

两国之间拥有大量共同经济利益,而这些共同利益应当成为互利经济关系的基础。

在我的证词中,我将列出这种复杂双边关系的主要方面,提供我对这种关系将会如何演变的预测,然后讨论我为何认为在寻找两国共同基础方面可能会取得进展。

美国和中国之间的贸易及金融联系

作者

两国之间的贸易规模继续增长,而且美国仍然是中国主要的出口市场之一。中国对美国的出口额从2000年的1000亿美元增长至2008年的3380亿美元,同时进口额从160亿美元增长至710亿美元。但有趣的是,中国对美国的出口份额实际上在逐步下降,从2000年的大约22%到2007年的19%,大约与欧盟的份额相同。[1]中国与美国的双边贸易盈余从2000年的约840亿美元增长至2008年的近2660亿美元(约占美国GDP的1.9%)。

两国之间的资金流已经增加,但随着时间的流逝变得更加不平衡,美国流向中国的双边外国直接投资(FDI)从2002年的54亿美元下降至2007年的27亿美元(这只占中国2007年外国直接投资流总额840亿美元的3%)。外国直接投资构成流入中国的主要资本类别, 因为其他类型的私人资本流量,特别是有价证券投资, 直至最近为止都一直受到限制。(现在许多此类限制正被逐步解除)。

与美国流向中国的外国直接投资下降形成鲜明对比的是,从中国流向美国的官方资本近年来大幅增长。这主要反映在中国央行购买美国国债,以及直至2008年中期,购买机构债券(包括房利美和房地美的证券)上。尽管未获得精确的数字,根据美国财政部国际资本系统(TIC)数据估计显示,2008年底中国持有的美国国债总额约为7000亿美元。[2]在2008年,中国总储备额4000亿美元的大约一半用于净购买美国短期和长期国债。

美国与中国之间经济联系的规模和性质会发生什么变化将取决于经济下滑的深度和时间长度。这还将受到这些经济体采取何种措施脱离萧条的影响。但最主要的是,有一个问题似乎支配着双边关系并为它们之间各个方面的接触奠定基调,而且在未来仍将如此。

汇率问题

大多数关于美中经济关系的讨论往往集中在货币问题和两国双边贸易平衡的框架范围内。中国被指责采用保护主义政策,通过维持过低汇率提高它在国际市场上的竞争优势。中国自2005年起允许其货币汇率对美元增值21%,该事实使这一争论多少有些降温。当然,中国即使在2005年中期之后仍继续快速增加外汇储备,这一事实暗示了中国央行继续在外汇市场进行干预。国际货币基金组织高级官员最近也指出,人民币(也称作元)的汇率仍然是过低。

汇率尽管是中国贸易政策的一个明显象征,但事实上,中国仍然充斥着更多各种形式微妙的保护主义。例如,通过主要由国有银行组成的受抑制的金融系统,中国向它的许多企业提供廉价资金。土地和能源补贴还降低了生产要素的实际成本,这是对有形资本的补充。这些补贴显然为中国的制造商提供了巨大的成本优势,这种优势在国际市场上转化为更大的竞争力。在这一点上美国显然也未采取正确的途径,它现在正在向其金融系统和汽车行业提供大规模的国家补贴。

更广泛的观点是,关于中国货币的争论经常是过于狭窄,而忽略了更为广阔的背景。中国最需要的是以国内目标为主导的独立货币政策,以达致低通货膨胀和稳健的经济增长。货币弹性是这些目标的基本前提,而其本身不是目标。让中国央行能自主地提高或降低利率,而不必以特定汇率为目标,将有助于控制信贷增长并阻止轻率投资,减少周期性荣衰风险。这里重要的一点是,独立的货币政策需要灵活的汇率,而不仅仅是货币价值的一次性改变抑或是汇率可以逐渐升值的可控“爬行”。

反过来,独立的货币政策对金融部门的改革必不可少。利用市场工具,如利率政策而不是政府指令来引导信用扩张,对于训练国有银行对市场信号做出反应并成为更健全的金融机构至关重要。在缺少此类工具的情况下,中央银行只能回到以前的老做法,即告诉银行贷多少款出去以及贷给谁,这样的做法很难让银行正确评估其各种放款业务量,也无法对放贷风险进行仔细估价,从而无法像商业实体一样开展业务。此外,金融抑制使得长期以来保持着固定汇率,这是受管理的汇率另一隐性但可观的成本。[3]国有银行拥有很少选择余地而只能购买央行债券,这使得央行更容易以“消毒”方式对外汇市场实施干预,从而在一定程度上对国内货币供应保持控制。

换而言之,专注于货币的水平本质上会模糊有关中国增长模式及其对双边关系产生的后果等更深层次问题。两大经济体之间贸易关系将如何演变,这可能会为就国际贸易国家政策而进行的更广阔谈判奠定基调。

然而,在对双边关系进行更详细的考虑之前,将这种关系放在全球背景下考虑将会对我们有所帮助。为此,我现在转向这个问题:美中关系是否如一些观察家所认为的那样,可能煽动和助长了世界金融危机。

全球宏观经济失衡

在全球宏观经济失衡是否是全球金融危机的近因这个问题上,存在一些激烈的持续辩论。理由如下:这些失衡的特征是,美国及其他一些发达工业国家拥有巨大的经常项目逆差,而拥有过量储蓄的中国及其他许多新兴市场国家则拥有巨大的经常项目顺差。这些亚洲国家及其他新兴市场国家的过量储蓄以及石油输出国膨胀的收入循环流入美国金融市场,因为这些盈余国家没有发达的金融市场使这些储蓄成为有效的国内投资。这种资金流入导致美国的长期低利率,为美国金融机构过度追逐利益创造诱因,并阻断诸如提高利率等自我纠正机制。而在正常情况下,较高的政府借款和较低的私人储蓄率可引起自我纠正机制的实施。

究竟是这些失衡还是美国金融系统的问题才是引发危机的主要原因,无论人们有何看法,有一点是毫无疑问,那就是全球失衡使美国金融系统中的问题爆发而最终造成灾难。更重要的是,引发这些失衡的基础政策显然不符合这些国家所关心的自身长期利益。一个正浮现的问题是,这些失衡实际上可能在短期内恶化,使主要经济体的宏观经济问题延续并可能引致未来另一次全球经济危机。

实际上,危机展开的方式具有大量的讽刺性。首先,全球宏观经济失衡没有如大多数经济学家预期的方式演变。美国经常项目逆差看似只是通过个人消费大幅缩减而得到调整,而不是通过美元对外贬值来调整。[4]其次,处于危机中心的美国成为最终的金融避风港,对全世界优质金融产品的追求转变为对美国国债的追求。第三,也是最让人忧虑的,其他国家似乎仍将美国视为最后的依赖。第四,所有迹象表明,全球危机可能导致新兴市场国家重新思考储备适当的旧观念,并考虑建立甚至更大的储备量。

总之,随着世界经济从危机中复苏,导致大多数问题的失衡可能会加剧而非消失。这就是解决方案同样需要全球化的原因。此外,尽管已对如何重新设计金融监管进行了许多讨论,但却必须通过明确聚焦宏观经济政策来加以支持。

预测

在展望未来之前,值得详细分析一下中国的增长模式,寻找关于全球衰退和最终复苏如何对其产生影响的线索。中国的经济在近十年中保持强劲增长,每年GDP增长率在8%至10%之间,而2003年至2007年期间增长步伐甚至以两位数加速前进。2009年的情况当然不一样,即使中国也不能对全球危机免疫。甚至在2009年之前高速增长的那些年中,中国增长模式的一些特点也值得注意。[5]首先,投资占GDP总体增长的比例超过一半,净出口额自2005年起同样发挥重要作用。相比之下,私人消费并不是经济增长的主要推动因素。第二,即使是高GDP增长也没有转化为多少就业增长,过去十年间总体就业增长平均增长率大约仅为1%。[6]

因此,中国政府面临双重挑战,既要使增长转向国内消费以加强公民福利,又要产生更高的就业增长以保持社会稳定。鉴于全球衰退的背景,这些挑战当然更具紧迫性。

为应对经济放缓的影响,中国政府最近宣布了积极的财政刺激计划。该系列计划新支出方面的净效应可能约占GDP的4%至5%,比新闻头条所宣布的数字要小得多(约占GDP的16%),但仍然相当可观。这些支出的大部分将投入投资项目,部分用于加强社会保障网络。这一揽子计划将短期刺激目标和开发落后地区(特别是西部省份)基建及拉动消费这两个长期目标结合起来。

然而,中国家庭储蓄近年来呈增长趋势,而经济的不明朗可能会刺激以预防为目的的储蓄增长。[7]因此,财政刺激实际上可能最终会恶化增长平衡,使增长更偏重于投资及出口,而不是个人消费。正如前面指出的,依赖出口是因为它是工作岗位增长的一个主要来源。

即使中国继续依赖出口带动经济增长,美国的经济衰退和家庭资产负债表的重建也预示着中国对美出口在2009年几乎肯定会下降。因此,两国之间总体贸易额似乎会随着全球贸易的暴跌而下降。美国对中国的双边贸易逆差2009年仍可处于约2000亿美元的范围内,特别是如果美国的财政刺激引起美国国内需求的逐步恢复。中国的整体经常项目余额在2008年估计约为3700亿美元(约为GDP的9%),很可能会继续保持在3000亿至3500亿美元的范围内;最近的出口下降被甚至更剧烈的进口下降所抵消。

两国之间资金流量的影响因素是什么?当然这将取决于2009年的资金外流是否部分抵消中国经常项目盈余,以及中国需要有多积极地干预外汇市场以防止人民币升值。即使出现微量的资金外流以及经常项目盈余大幅降低,中国很有可能会继续在2009年积累外汇储备,尽管速度会比上一年大幅减小。

具有讽刺意味的是,鉴于世界金融市场的动荡及缺乏安全和流动性金融工具,中国依赖美国国债安置其所积累外汇储备的行为似乎会加强。从2008年9月至11月,从美国财政部目前可以获得的最近这三个月的数据显示,中国购买的美国短期和长期国债总计近1230亿美元——这是在美国金融市场深陷动荡之时发生的。在美国面临必须支付巨大预算赤字前景的时期,中国资金继续流向美国国债当然为美国提供了相当大的方便。

显然,两国之间的双边关系是复杂的,而且它们不能轻易使自己从这种紧密而尴尬的拥抱中挣脱。问题是如何使其成为更具建设性的关系,被合作而非冲突所驱动。

大谈判

我最近提出了两国之间的大谈判,这将包括两个领域——宏观经济政策和国际经济事务。[8]这些内容都不是特别新颖,但是将其打包放入一个中美领导人可以联合签署的系列中则将为双方提供国内政治理由,以便实施最终对其自身有利的政策。联合宣布合作行动还将为全世界经济信心提供急需的刺激。

大谈判将具有以下内容:

*两国承诺利用财政和货币政策尽可能在短期内刺激其自身经济的国内需求。这是它们重申落实和履行其刺激一揽子计划,在经济状况进一步恶化时快速增加刺激措施份量的决心,而对中国来说则是它将不再依靠出口保持其经济和就业增长的信号。

*中国使其货币更灵活并反映市场力量,同时美国阐明一项计划,承诺一旦经济开始复苏就约束其预算赤字。这是中国允许其货币更具灵活性的一个契机,此时的压力达到均衡,短期内不太可能出现大幅升值。但是,通过让货币政策更加独立、减少对出口的依赖并调整其经济转向国内消费,更大的货币弹性可能为中国带来重大的长远利益。[9]通过一次做出大量工作,还能够缓解中国重估其货币的压力。

美国最终将需要处理其庞大的预算赤字和攀升的公债等问题,这些问题促成了其经常项目逆差及对他国资金流入的依赖性。美国立即做出在经济恢复正常后一个合理时期内减少赤字的更清晰承诺,将向金融市场保证美国政府的借款不会失控,而且不会在未来加剧全球宏观经济失衡。

*美国支持中国在多边金融机构中发挥更大作用,包括在国际货币基金组织大幅增加表决权以及加入金融稳定论坛。这些是使此类机构更具包容性并有效处理其面临的许多全球性挑战的合理——实际上是必要的——步骤。这也是中国强烈期望的,它认为其在这些机构内的作用远低于其实际经济地位。中国在国际经济事务中产生更大影响力是不可避免的,而美国在多边机构中起到显著作用,具有较大影响力,这意味着它可以加速此类重组。将这一问题加入大谈判中将使中国在国际舞台上快速获得应有的地位。

通过这些步骤,美国可以表明它愿意与中国建立真诚的经济合作关系,这对双方均有利;并且,通过接受中国在全球舞台上发挥更大作用,还能够证明美国具有真正的领导力。中国可以向其焦虑不安的公民重申其恢复经济和就业增长的承诺,而且还意味着通过在全球经济和金融稳定中发挥其作用,作为一个世界大国赢得应有的尊重。双方的政治领导人必须努力超越民族主义情绪并说服其民众,在这个相互关联的世界上,中国和美国将会共同沉浮。

未来方向

两国之间在经济事务上继续进行高级别接触应成为美国新政府一项重要的优先事项。战略经济对话可以成为培育这种关系的一个有用策略。维持这种高级别对话的渠道可以有助于建立信任,以及更深层次地了解可能驱动双方经济决策的政治及其他制约因素。两国均具有复杂的内部政治动力,局外人难以理解。即使在中国,也有不同的力量常常对经济政策产生不一致的意见。影响两国适当的人员并帮助他们影响其他人既是不断变化的政策的一部分,也是该信息的实质内容。

在这种改革进程中,外部压力能够发挥有益作用,但是它只有放在正确的背景下才有作用。例如,在美国关于中国汇率机制的辩论在某些方面已经被扭曲。将讨论局限于美中贸易平衡此狭义背景把问题变得政治化而得不到实质探讨。在更广泛的背景下重构汇率问题有一个重要的战略(和教育)意义,尤其是将汇率问题与更独立的货币政策和更有效的金融部门改革联系起来。在此处,国际社会外部压力可能有所帮助,不是以威胁的形式,而是以下述方式调整会谈:令人们更集中注意到货币改革及其他在中国获得广泛共识的核心改革之间的联系。[10]

最终,至于中国的改革方面,中国和美国的决策者之间具有一系列共同利益。因为这是深刻和持久的改革,将促进中国的持续和平衡的经济增长,这不仅符合中国的最佳利益,而且符合美国和世界经济的利益。


[1]这些数字基于国际货币基金组织贸易方向统计(Direction of Trade Statistics)的数据。当将中国大陆和香港的贸易额结合考虑时,2007年美国占其出口总额的23%,低于2000年的30%。

[2] TIC数据可能低估了中国拥有的实际证券,特别是因为通过第三国金融机构购买美国金融资产时,这些资产记录为这些国家的原资产。分析家认为中国实际持有美国国债的数额可能大约在1500亿至2000亿美元之间,高于报道的数字。例如,参见Brad Setser和Arpana Pandey在2009年发表的文章,《中国的1.7万亿美元豪赌》,外交关系委员会工作文件。

[3] Lardy估计金融抑制的成本,这反映在银行储蓄实际报酬率很低或为负值上,均由家庭承担,而且可能高达GDP的4%。参见Nicholas Lardy在2008年所著《中国的金融抑制》,皮德森研究所政策简报,08年第8期。

[4]然而人们不能对美元继续走强持太乐观态度,特别是鉴于对美国经济的预测和其高水平的公共赤字和债务。

[5]欲了解详情,请参见Eswar Prasad 2009年所著《中国的增长奇迹会长盛不衰吗?》,即将在《中国经济评论》上发表。可在此网址获取:http://prasad.aem.cornell.edu

[6]在此期间,非农就业年增长率平均为2.5%左右,尽管这必须与非农产值增长率相比较,该增长率比总体GDP增长率高出2至3个百分点。

[7] 参见Marcos Chamon和Eswar Prasad于2008年所著《为何中国城镇居民家庭储蓄率升高?》,布鲁金斯学会:全球经济和发展工作文件,第31号文件。即将发表于《美国经济杂志:宏观经济》上。

[8]参见《美国和中国:大谈判?》FT.com ,2009年2月。http://blogs.ft.com/economistsforum/2009/01/the-us-and-china-a-grand-bargain/

[9]参见《中国的汇率弹性:它为何真的重要以及如何取得进展》,Eswar Prasad在参议院财政委员会关于“货币在美中关系中的作用”听证会上的证词。2007年3月28日。可在以下网址获得: http://prasad.aem.cornell.edu

[10] Eswar Prasad和Raghuram Rajan,2006年,《中国增长范式现代化》,《美国经济评论》第96卷,第2册, 331-36页。

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