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报告

杭州和宁波低碳试点建设的实践与启示

自2008年率先在全国提出建设“低碳城市”的战略后,杭州市初步建立了温室气体排放统计核算体系,提出2020年碳排放达峰目标;形成了与低碳发展互为支撑的政策体系,涵盖了应对气候变化、生态文明建设、‘美丽杭州’建设、循环经济发展、节能减排示范、大气污染防治等多个方面;实施了更为严格的工业节能措施;努力构建低碳建筑和交通体系;在居民生活领域推行垃圾总量控制和分类处理。城市还建立了全国首个低碳科技馆,普及低碳科技、低碳生活相关的知识。根据《杭州市应对气候变化规划(2013-2020)》,杭州计划在以重点工程的形式在七个领域开展低碳和节能工作,一共235个项目,总投资将达4422亿元。

宁波市完成了温室气体排放清单编制,初步判定“十三五”期间城市将实现碳排放峰值;形成了以工业和交通领域节能减排为主的低碳政策体系。由于宁波是重工业基地和能源基地,其产业结构和城市定位与杭州市差别很大,单位GDP碳排放远高于杭州,城市低碳发展转型更为艰难。

作为东部经济发达城市,杭州和宁波的经济发展已步入中高速增长的新常态阶段,“十二五”前三年,两市的经济增速均显著下降,经济结构经历着从增量扩容为主转向调整存量、做优增量并存的深度调整。2014年杭州市GDP增速回升至8.2%,高新技术产业增加值占全市规模以上工业增加值达到39.1%,首次出现由传统经济转向新兴产业为主导的趋势,表明杭州已初步通过低碳转型实现产业结构的优化升级,找到了新的经济增长点。

作为重工业城市的宁波面临着保持较高经济增长速度和低碳转型的选择困境。经济增速仍然是各级政府关注的核心指标。由于宁波市2013年GDP增速在全省排名较低,当地政府承受了非常大的压力。低碳转型涉及面广且影响深远,难以在短期内看到成效,甚至会暂时降低GDP的增速。侧重经济发展的绩效考核制度阻碍了重工业、能源型城市低碳工作的开展,地方政府在实际工作中无法将城市低碳转型作为工作的重心。

现有统计制度难以为碳排放管理和考核提供支撑。调研中发现,现有的统计制度覆盖面有限,市、区、县缺乏能源平衡统计和分析。尽管中小企业用能在经济中占比巨大,但尚未纳入现有的统计体系中。从统计方法来看,目前的煤炭使用统计只到规模以上企业,其他行业的数据则是根据用电量估算。城市碳排放管理需要改进和完善现有统计制度。

行政命令手段依然是地方政府推进碳减排和能源控制的主要方式。当前城市对碳排放和能源消费管理的模式依然是依托于“十一五”期间建立的从市到区县的节能目标责任制指标分解。而到区县级由于缺少数据支持,缺少政策抓手, 政策落地十分困难。尽管杭州和宁波都设立了节能减排专项资金,但是由于政策实施单位(财政部门)对节能技术缺乏了解,以至于节能改造项目奖励资金发放困难。目前杭州市正积极引进市场机制,探索建立碳排放交易制度。

亟需构建市场化的绿色融资渠道和培育低碳产业链。当前的节能减碳资金以财政资金为主,融资机制单一,无法满足城市节能减碳的融资需求。由于缺少合理的机制和制度设计,金融机构仍缺乏进入的通道,需要城市在对市场规则的利用以及商业模式的开发方面进行创新。另外两个城市的节能服务业规模仍然较小,与碳资产管理相关的服务机构很少。地方政府应该抓住国家碳减排倒逼机制的机遇,把示范项目实施和咨询服务机构培育引进、后续产业链延伸充分结合起来,加快培育低碳产业链,推动新兴产业的发展。

建筑和交通领域成为城市低碳转型的重点和难点。杭州和宁波都将建筑和交通视为低碳发展的重点领域,目前的政策措施依然以末端治理为主。以建筑领域为例,两市在建筑能耗的监测方面展开工作,但是面临着既有建筑的能源消费水平缺乏评价标准,对高耗能建筑进行节能改造也缺乏法律依据和市场机制等这样的问题,实施中存在困难。

杭州市和宁波市低碳试点探索中取得了显著的成绩,其遇到的问题也具有普遍性。其中一些问题的解决方法已经超出了地方政府的能力范畴,有赖于自上而下的政绩考核体制的改进、能源体制改革、碳市场的推进和统计制度的完善。这也表明在下一步低碳试点工作的推进中,可以鼓励试点城市进行更大范围的政策尝试。 

注:本报告题目为《杭州和宁波低碳试点建设的实践与启示》,是《中国低碳发展报告2015》案例篇的分报告之一。

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