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专栏

吃饭、建设,还是公共服务?

财税是国家的生命线。财税体制不仅是一国政治、经济体制的映射,也反映了国家的性质和能力,甚至还在很大程度上塑造了社会个体的行为。

2014年中国的财税改革上主要在三个方向取得较为明显的进展。首先是完善预算制度,加强地方债管理。从人大批准《中华人民共和国预算法》修正案,允许省级政府发行地方债,到国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》与《关于深化预算管理制度改革的决定》;其次,推动“营改增”和资源税改革,增值税开始覆盖铁路、邮政和电信部门,煤炭资源税由从量计征改为从价计征,最后,还采取了一系列降低中小企业税负的措施,包括提高小微企业税收起征点及减免面向小微企业和个体工商户征收的增值税、营业税等。

随着过去二十年政府收入占GDP比重的不断上升,如何用好预算内外财税收入成为全社会关注的焦点。现代市场经济要求建立公共财政体制,但从中国财税体制现状来看,中央与地方财税收支仍在很大程度上仍然是“吃饭财政”和“建设财政”,与公共服务导向的现代财税体制还有很大距离。

实际上,改革开放后中国财税体制的变迁,不仅反映了经济转型的轨迹,也在很大程度上塑造了各级政府的行为模式。要理解当前中国财税体制面临的重大挑战,就要在经济转型这个大背景考察该体制的形成与演变。只有充分理解从历史到现状的逻辑,才能合理界定改革的目标并选择改革的可行路径。

1980年代的“分灶吃饭”财政是中国转轨路径的内生选择

一般认为,1980年代以“分灶吃饭”为主要特点的“财政承包制”, 是中国改革开放初期经济迅速增长的一个关键性制度安排。在财政承包制下,通过设立中央固定收入、地方固定收入、固定比例分成和其他调剂收入等形式,中央与省、省与更低级政府形成了“分灶吃饭”的财政格局:下级与上级政府约定未来一定时期(如省与中央是三年)的财政收入固定上缴额(或补贴额),而超额部分给予地方较高的边际分成。

关于中国转轨的主流经济学文献认为,高边际分成比例所带来的激励推动了地方政府大办国企与乡镇企业。但仔细考察“财政承包制”, 却很容易发现它内在的不稳定性:上级政府有很大自由裁量权去单方面更改财政承包合同。比如,这个体制在1980年代就至少有三次调整,让中央可以扩大地方的固定上缴部分,而为缓解地方政府的不满,对超出固定上缴额度的部分,还调高了地方的边际分成比例。比如,第一年地方向中央固定上缴10亿,超过10亿的部分地方与中央四六分成,但中央看到地方税收增加很快,第二年就改变说法要求每年固定上缴15亿,而超出部分地方可拿七成。甚至还出现过某些年份中央因财政困难找发达省份借钱,但次年不仅不还钱,反而要求按上年借款水平来上调固定上缴额度。

有意思的问题来了: 既然包括中央在内的上级政府可以凭借其对地方的压倒性权力提高固定上缴的集中收入,为什么1980年代地方还有积极性去大办国企与乡镇企业呢?

可以从两个维度来解释上述现象。首先是彼时地方政府与本地企业的特殊关系。如本系列国企改革那篇所示,地方政府以所有者身份大办国企与乡镇企业,就能控制企业现金流,加上各地税务机构基本掌握在地方,后者可直接决定当年从本地企业收缴多少利税及相应隐藏多少收入。当时经常出现的是所谓的“把肉烂在锅里”:即地方可以隐藏企业利润或故意减税来藏富于企业,抑或干脆将本该收缴的预算内收入转为(与本地公有企业账户关联的)预算外收入。地方可以完全掌控并自行支出。地方还可以直接通过行政命令要求企业为地方各类政府支出买单并直接计入企业成本,如此降低企业利润后的应缴利税自然减少。显然,一旦钱被通过税务系统上收,未来就可能被中央以改变财政承包合同的方式拿走。上述地方直接办企业并控制其现金流来隐藏收入的能力,自然约束了上级过度集中收入的能力。

地方政府积极推动本地公有企业发展的第二个关键,是地方自办企业主要集中在下游消费品部门,而这些部门的发展会直接增加对上游能源、原材料、重化工装备行业产品的需求,而上游行业国企主要掌握在省与中央手里,并直接向后者缴纳相应利税。因此,如果在财政承包制下上级部门过度攫取,其效果除迫使地方“藏钱”外,还会最终降低地方谋求发展的积极性,进而降低地方的下游消费品产业对中央、省级上游重化工产业的带动,后者可以向中央利税的缴纳自然减少。换句话说,上级的过度掠夺行为将“伤敌一千、自损八百”。

总而言之,1980年代的政企关系以及制造业上下游关系,共同决定了当时的政府间关系必然是相对分权的。在这一体制下,中央既无必要、也很难做到过度集中收入:正是地方拥有下游消费品制造业企业,中央拥有上游能源、原材料、重化工装备制造业企业,在整体产能短缺时下游增长会带动上游,中央即使光靠自有企业也可增加收入,就没有必要过度“抢钱”并引发地方“藏钱”。因此,当时上级虽有不断改变财政承包合同的掠夺行为,但始终没有过度,地方对上级不断调整合同的行为也不那么害怕:毕竟你要多拿,我就敢多藏。

也正是从这个意义上说,相对分权的财政承包制,与其说是当时经济迅速增长的体制基础,不如说是当时特定转轨路径下政府—企业、上游—下游两个关系所内生的结果。

分税制改革与地方“财政压力论”

1980年代末制造业产能开始过剩,加上1992年市场化改革带来激烈竞争,地方国企与乡镇企业利润就开始迅速下降。在中央不断调整财政承包合同的压力之下,地方自然倾向于藏匿更多收入到预算外。同时,地方所有的下游制造业增长缓慢必然会带来上游重化工业增长的失速,并让中央财政受到了“双重诅咒”:无论是地方分享部分,还是央企独享部分都增长缓慢,中央收入占总预算收入比重从1980年代中期的一半以上急剧下降到略高于两成。

面对严峻财政形势,以及进一步规范化税制、调整政府间财权事责的需要,中央干脆单方面推翻了“财政承包制”,代之以更为集权的“分税制”。中央对制造业引入了很难逃避的增值税,并一举拿走其中的75%,还独享关税与消费税,只给地方留下了当时税额不大的服务业营业税、所得税及另外十几个更小的税种。这样,中央占预算内收入的比重很快又超过一半,之后也一直维持在较高水平。

分税制的顺利推动表明,中央在政府间财政关系上占绝对主导地位,甚至具有压倒性的优势。实际上,分税制改革初期,中央曾承诺未来相当时期内政府间财政关系将保持稳定。但当本世纪初中央发现地方所得税增加较快后,又于2002年开始推动所得税分成,目前,所得税的中央分享比例高达六成。

分税制与中国当前的增长模式到底是什么关系?在学术界、不同级别政府乃至政府不同部门间,这个问题存在很大的争议。单就分税制本身而言,如果其他条件不变,中央集中财权会降低地方积极性。但一个非常流行的观点,是分税制后地方财政收入份额下降给地方带来巨大财政压力,逼迫后者想方设法开拓新财源,如土地出让金在内的预算外收入。

2011年在清华的一次发言中,国务院前总理朱镕基直接批驳了关于他“当年制定的分税制是造成地方财政困难,乃至地方政府大搞土地财政原因”的说法。他指出:“去年全国财政收入8.3万亿,其中地方收入4万亿,中央返还3万多亿,中央自己才1万多亿,怎么能说中央把税都收上去了,收得过多呢?无知透顶啊!”。他还指出:“我们制定了一个错误的政策,就是房地产的钱,都收给地方政府,而且不纳入预算,这不得了。这个钱就是搜刮民膏,所以把地价抬得那么高。这个绝对不是分税制的错误。地方没少收钱。”

事实上,分税制确实显著提高了中央财政分成比例,同时也增加了中央对地方的转移支付。但总体上看,那些财政收入较高的发达地区确实是改革的受损者。尤其是2002年中央分享所得税后开始大幅增加一般性转移支付,而一般性转移支付主要投向欠发达地区。可以观察到,那些最开始做土地财政的地方,恰恰是也是分税制后作为财政受损方的发达地区。

也正因如此,就不能简单断言地方并未因分税制而减少财力。因为不同地方受到的影响不同:对财政净贡献的发达地区而言,分税制后财权与财力肯定都相对减少;而对欠发达地区而言,即使财力因转移支付增加而有所提升,但其实际的财权也因分成比例下降而相应减少。

除了一般性转移支付外,中央还通过专项转移支付的方式返还部分财力给地方政府。分税制早期专项转移支付甚至占大头。根据特定的专项政策目标,发达、欠发达地区都有机会获得专项转移支付,一段时期甚至还存在发达地区因配套资金更充足而拿到更多的情况。值得注意的是,专项支付任意性更强,甚至还需“跑部钱进”,它会激励地方去运作关系,而不会像提高地方财政分成比例那样去激励地方发展本地经济。

总体来看,不管分税制后中央通过哪种转移支付把钱返还到地方,都降低了地方的财权,即使这种体制增加了欠发达地区的财力。毕竟,通过财政分成比例留给地方的那部分收入,和需要从上级那里争取来的收入是不完全一样的。 因此,其他条件不变,分税制改革后地方较低的边际分成比例,会降低地方发展经济并以此最大化财政收入的积极性。

因此,用“财政压力论”解释上世纪末以来地方大力推动工业化与城镇化、大搞“土地财政”的行为并不完美财政分成比例下降后,地方完全可以去选择降低发展努力。或者更通俗地说,完全可以选择不干或少干,而不必选择继续干甚至多干。不干或少干虽减少财政收入,但也同样会降低财政支出。毕竟,地方“大干快上”要支付巨大的成本。

如上世纪末在沿海地区发端、本世纪以来大规模向全国范围扩展的开发区、新城区建设,都伴随着大规模征地与基础设施投入。即使地方征地支付给农民的直接补偿较低,但往往还存在大量谈判成本,还有日益增高的社会维稳成本,更不用说基础设施建设的投入本身就非常巨大。

那么,为什么更集权的分税制没有带来地方发展的积极性下降,甚至还出现相反的情况?为什么地方愿意为此支付不断上升的成本?

“土地财政”只是分税制改革的一个非预期后果

除分税制带来的地方财政分成比例下降,同一时期还有不少其他条件也发生了变化,而后者对地方激励的强化更要超过分税制对这种激励的弱化。由于这些其他条件的变化本身并非分税制的结果,而是有其自己特定的体制基础,所以可以说,1990年代中后期以来各地一波波的工业化、城镇化浪潮,是分税制改革的一个非预期后果。

具体而言,虽然分税制降低了地方财政分成比例,但制造业税率有较大提高。比如,17% 的增值税率比原来的产品税以及日益降低的利润上缴对应的税率要有所提升,因此分税制后虽然地方分成比例下降,但地方制造业实际税率下降并没有那么明显。

但紧接着又出来一个问题,其他条件不变,税率提高必然对制造业产出(税基)产生负面影响。可实际看到的情况却是,中国制造业产出自分税制后一直上升,甚至在2002年加入世贸组织后中国还成为中、低端消费品的“世界工厂”。

为什么?因为其他条件也发生了变化:制造业增加值不仅受税率影响,还受到汇率、土地、劳动力乃至环境价格的影响。恰恰基于中国的土地、环保、劳工等制度基础,1990年代中期后中央和地方采取了一系列行动,让分税制本身对地方激励带来的负效应与更高税率对制造业带来的负效应不仅被完全抵消,甚至还有余,结果是对地方的发展努力反而产生了净的正激励。

1992年“南巡讲话”后,中国经济开启了一轮“大干快上”,导致外汇储备迅速消耗,加上当时制造业产能已经开始过剩,中央意识到必须大力开拓国际市场以出口创汇和消化国内产能。 1994年1月1日,中央宣布人民币汇率并轨,汇率从5.8一下子贬值到 8.7。汇率贬值、出口增加刺激了制造业产能的利用和提升,中国对包括外资在内的制造业投资吸引力大幅增加。

与此同时,1990年代中后期开始推动的国企与乡镇企业改制,让地方政府从企业直接所有者变成了税收征收者和基础设施提供者。这种角色转换重塑了地方政府的行为模式:作为税收征收者,地方必须为所有潜在制造业纳税者、主要是民营与外资企业提供服务。与国企和乡镇企业不同,这些私企有更大的流动性,对优惠政策更敏感,结果是各地不得不卷入激烈的招商引资竞争。

因此,从1990年代后期开始,从苏南和一些沿海地区发端,地方政府开始通过提供廉价工业用地,放松环境和劳工管制等非税手段大规模招商引资。由于要事先支付土地征收与基础设施成本,低价出让工业用地往往意味着地方从土地征收到招商入门这个过程中是净损失的。为什么地方政府要这样做?

本系列第二篇中关于城市土地改革的讨论所述,这里的关键,在于制造业不仅给地方带来增值税,更可通过制造业对本地服务业的推动带来更多的预算内、外收入,包括服务业营业税和高额商、住用地出让金, 而这都是地方独有收入。

与制造业不同,服务业产出具有非贸易品性质,必须在本地提供和消费。比如,包括住宅、商业在内的服务业用地必须在本地购买。在地方政府垄断本地商、住用地一级市场的情况下,就形成了各个城市分立的商、住用地“局域性卖方市场”,这恰恰与工业用地的激烈竞争带来的“全国性买方市场”相反。因此,地方完全可以通过“招拍挂”方式高价出让商住土地,并将这种高地价转嫁给本地商住用地使用者与本地服务消费者。

总之,1994年的分税制改革,其本身并不会必然带来地方政府的“土地财政”行为。虽然分税制本身会降低地方发展的积极性,但这种下降却被地方选择性地利用,并强力推进土地征用与出让制度,同时选择性地不执行环保与劳工保护制度所产生的效果完全抵消了。

换句话说,中国地方政府的“土地财政”行为,以及制造业大规模发展所致的环境污染、劳工缺乏保护、社保缴费比例过低等现象,不是分税制本身所带来的结果,而是分税制的一个非预期后果(unintended consequence)。在很大程度上,分税制是中央财力在无以为继时运用其政治权力去单方面改变政府间财政分配规则的一个强势反应。但当中央对人民币实施了一次性的大幅度贬值后,在中国特有的土地征用—出让体制、以及不够健全的环境、劳工保护及社会保险体制下,地方通过向社会转嫁成本推动“土地财政”并最大化自身收入的自利行动就开始了。

区域“竞次”下攫取性地方财政带来的后果

不可否认,以低价工业用地、放松劳工与环境管制等非税手段为主要优惠政策工具的工业化、城市化模式,带来了中国经济2002—2008年间的超常规增长。但这种增长模式的代价非常高昂:以“区域竞次”模式来吸引制造业投资并成为全世界中、低端制造业中心(往往也是低效土地利用、高能耗、高材耗制造业中心)的增长模式,已经给中国带来一系列重大的负面经济、社会和环境影响。

比如,区域竞争中工业用地不得不大幅低价出让,必然让地方政府尽量压低征地补偿,从而不可避免会侵害失地农民的财产权利。又比如,地方政府对环境、劳工保护、社保缴纳等政策执行上往往“睁一只眼、闭一只眼”,也让全社会被迫承担过度工业化带来的严重环境污染,加上对农民工劳工权利的忽视,更无法实现社会保险对农民工群体的有效覆盖。更严重的是,地方政府拉高商、住用地价格并同时补贴工业用地的行为,让全社会都被“土地财政”及其带来的房地产泡沫所绑架——高房价不仅让城市中、低收入群体以及晚购房群体苦不堪言,更剥夺了作为“世界工厂”主力军的广大农民工在就业地城市获得可支付体面住房的权利。

特别要强调的是当前中国发展模式下的环境问题,它对未来财税体制改革也关切重大。在当前中国的工业化与地方治理模式下,消费品制造业生产本身就容易带来较为突出的环境污染,但消费品制造业大发展以及同时进行的大规模工业开发区、新旧城区基础设施建设以及房地产开发又带来了对能源、原材料、重化工业产品的巨大需求,结果经济日益走上高污染、高能耗的轨道。

本世纪以来,各类工业污染造成的恶性环境事件日益增多,而这些事件也更多发生在招商引资最为活跃的地区以及重化工业最为集中的地区。尤其是近几年来,随着沿海发达地区生产成本增加及环境管制强化,高污染、高能耗产业有大规模向沿海欠发达地区以及内地转移的趋势,招商引资成为很多欠发达地区政府官员的首要任务,癌症村、雾霾、水污染、土壤污染乃至食品污染开始向全国广大地区扩散。

吃饭财政、建设财政,还是公共财政?

以上分析表明,自1980年代起中国地方政府追求的基本目标,就是地方预算内、外财税收入的最大化。但是,地方最大化财税收入又是为了什么呢?要回答这个问题,就必须考察地方的财政支出行为。

从目前可得的地方政府预算内、外支出数据来看,发达与欠发达地区因其收入水平以及收入来源的差异,支出模式也有所不同。大致来看,那些对中央财政净贡献的发达地区,基本上是“预算内收入养人吃饭、预算外收入搞工业与城区开发”,而对那些财政净流入的欠发达地区,基本上是“预算内收入、一般性转移支付,甚至预算外收入也用来养人吃饭,专项转移支付搞一点建设”。

如此看来,中国的地方财政很大程度上就是一个“吃饭财政”与“建设财政”, 而“建设财政”早期主要以发达地区为主,近年来全面扩散,其最终目标还是给那些能带来财税收入的企业提供相应的公共品,让它们可以在未来为政府持续创收。

当然,如本系列第五篇金融改革部分所述,近年来随中国宽松货币政策的推行,地方以“土地财政”为支撑开始大搞“土地金融”后,“建设财政”规模开始出现了杠杆式的放大,并在很多地区带来了远超其偿还能力的负债,甚至把未来“吃饭”的钱都透支了。

上述过度透支的情况之所以出现,还有更深刻的政治经济学背景,比如,我们可以将“吃饭财政”理解为中央需稳定基层财政供养人口以对社会实现相对有效的控制,而“建设财政”的过度扩张则更有助于稳定中高层政治精英。但如果过度建设使地方财政乃至整体金融都难以持续后,就很容易打破上述平衡,从而可能带来相应的经济与政治风险,显然该问题已超出了本文的讨论范畴。

从支出数据看,地方支出的大头还是用于“养人”,而在“养人”之外,地方政府在公共品投入上,也存在较为严重的“重基本建设、轻公共服务”的倾向。这里地方的“基本建设”,主要是指给各类企业提供的公共品,比如工业开发区与城市基础设施建设等,或可有效降低企业成本(如道路),或可以提升企业效益(如房地产基础设施配套)。与此对比,地方政府在教育、医疗和社保等针对本地百姓所提供的公共服务上就相对消极得多。这无非是因为企业可以较快地给地方创收,而基础教育、医疗、社保等服务短期乃至中期内只会花钱,却无法带来收入,自利的地方政府必然厚此薄彼。

比如,中国市县级财政支出结构中,用于初中级教育的支出平均占预算内支出的三分之一,加上公共卫生与社会保障,基本上也就占四成左右(这里的分母不包括各类以前被认为预算外,近年来划入预算内管理的政府性基金如土地出让金等)。从全球来看,这个比例基本达到平均水平。但如果算上土地出让金及各种行政事业性收费、政府性基金、乡镇自筹资金收入等预算外收入(一般达到地方预算内的50%以上),那么地方政府在其可用财力中用于给百姓提供基本教育、医疗、社保等公共服务的支出比例就大幅度降低了。

不仅如此,我们对地方预算内支出弹性的研究也表明,一般而言,县级地方预算内收入每增加1%,用于吃饭和建设的支出分别会增加1.03%与1.29%,而用于百姓公共服务的支出增加则只有0.72%。如果算上主要用于搞建设的预算外支出,表现就会更糟。

正是从这个意义上讲,可以说中国的地方政府更像一个利润最大化、但又存在严重预算软约束的“公司”。从1980年代地方大办国企与乡镇企业,到1990年代中后期从沿海到内地的一波波的工业开发区建设与新城区建设以及相应的“土地财政”、“土地金融”,甚至可以说,改革开放以来地方政府一直都在“公司化运作”,只是因为市场环境变化、央地关系调整,地方的“公司化运作”模式也在不断 “与时俱进”。

伴随着这种软预算约束的“公司化”运作,地方财政必然表现为过度的“吃饭财政”、“建设财政”,而不是现代政府治理所要求的公共财政。本世纪以来,这种情况甚至一步步走向极端,不仅为了现在“吃饭”和未来“吃饭”所搞的“建设”相对压缩了给公众提供的基本公共服务支出,而且为“吃饭”和“建设”甚至损害了失地农民的财产权益、劳工的基本劳动权利与社保权益,让全社会承担巨大的环境成本和高房价,甚至给财政、金融体系大力日益增大的风险。

政治与经济双集权体制下的转移支付悖论

分税制的本意,是要从原来各省单独谈判、缺乏统一规则的“承包制”转向更透明、更有规则的财政体制。但实际上,分税制只是更明确地划分了央地收入,却未从法律上改变或明确政府间的支出责任。恰恰是当前政府间的财政责任划分有一定模糊性和重叠性,上级往往倾向于下压支出责任。随分税制后中央财政收入集权,省以下各级政府也上行下效,并出现收入集中,结果是不同层级政府间的纵向财政不平衡日益扩大。

纵向不平衡首先会带来不同层级政府的“财力非均衡效应”,一级级不断“收权卸责”,最后是县乡政府、事业部门、村集体的运转经费紧张,基层财政供养人员、村干部的工资待遇得不到保障,很容易诱发体制内不稳定。

纵向不平衡还会让地方预算内支出日益依赖转移支付,加重了地方软预算约束问题。地方超过40%的总支出依赖于转移支付,而通过转移支付奖惩地方就是中央财政集权的一个目的。这也有助于解释分税制后出现的如下情况:虽然原则上讲具有较强规则性与透明度的一般转移支付更有利于公共服务均等化,但中国现有的转移支付体系中,却是各种随意性较强的专项转移支付一直保持较高比例,目前仍然超过一半。

当转移支付更大程度上被中央用作控制地方工具,而非实现财政均等化的手段时,专项转移支付占比过大就不可避免。正是由于中国缺乏地方政府基于本地百姓的向下问责机制,上级政府为防止地方将转移支付用于无效人员开支,而非用于 “三农”、教育、社保、卫生等支出,也不倾向于使用一般性转移支付。比如,农村税费改革后,虽然中央财政匡算了乡村两级财力缺口并通过一般性转移支付给予补助,但地方依然不断强调无力承担农村教育以及各项村庄公共事业的投入责任,而不断要求各种专项转移支付。

但问题恰恰在于,一旦转移支付主要通过明确规定用途的专项转移支付来划拨时,上级必然不如地方政府了解本地情况,转移支付也肯定难以符合当地实际需要。特别是快速转型过程中地方公共服务需求的变化很快,专项支付就不得不经常调整,但调整又肯定存在滞后,容易造成严重浪费;专项支付往往掌握在各部委手上,而后者审批项目程序复杂、内容交叉,资金也难以整合,就进一步加大了浪费;更为严重的是,由于专项资金灵活性要远远大于一般性转移支付,地方有很强激励去“跑部钱进”,甚至可能出现从中央到地方、从审批者到跑项目者的群体性腐败。

专项转移支付过多的另一个严重后果,是加大了地方预算软约束。中央部委在设定具体专项转移支付政策目标时,一般难以准确估算不同地区实现该目标的实际成本。地方就自然有激励人为夸大政策执行成本,并以执行中央部委政策为借口扩大支出规模。更严重的是,过多的专项资金还会严重削弱各部委控制地方预算约束的政治激励:中央各部委为强化对地方对口部门的控制力,必然会尽量争取本部委的专项转移支付,结果是中央部委联合地方对口行政部门一起向中央财政施加压力。与此同时,地方也可以借机联合中央部委去倒逼中央给地方财政补缺。这个过程就不可避免地带来中央部委与地方出现“共谋”:专项资金规模越庞大,部委压缩地方投资规模的动力越弱,地方预算软约束就越严重。

上述分析说明,给定中国当前体制下地方政府主要对上级负责,而不主要对下级政府乃至辖区百姓负责的大背景,无论采取哪种转移支付都会带来相应的问题,我们可以称之为“政治与经济双集权体制下的转移支付悖论”:过多依赖一般性转移支付,虽有助于抑制地方软预算约束,但却会导致地方过多养人、增加行政经费乃至“三公”开支,最糟糕的情况下,还会因拨付资金难以满足地方胃口让地方不去优先确保基层政府、公共事业单位人员开支,进而迫使基层事业单位乱收费以弥补自身收入不足;而过多依赖专项转移支付,虽然有助于推动地方提供一些基本公共服务甚至搞一些必要的建设,但也很容易带来腐败、浪费,乃至严重的地方预算软约束。地方与中央部委还会共谋扩大支出,地方发展冲动难以遏制,并进一步带来地方财务缺口和不断攀升的债务。

从“吃饭财政”、“建设财政”转型为公共财政,是中国财税改革要实现的最终目标。考虑到既有体制的惯性,要完成这个转型,必须考虑改革措施的可行性与配套性,更要根据经济形势变化安排好不同改革的顺序,将短期、中期、长期措施有效地结合。

从抑制“建设财政”入手逐步化解地方财务风险

如前所述,“吃饭财政”与“建设财政”是中国当前地方财政的主要特点。考虑到目前地方财政中“建设财政”摊子已铺得过大,并通过银行与影子银行给金融系统带来了巨大风险,在房地产下行、地方预算外收入未来可能急速下滑情况下,当前中央的首要任务是采取果断措施大幅度压缩地方建设规模,同时建立有约束力与可持续的地方政府融资机制。

我们认为,改革征地制度是当前压缩地方建设规模的一个关键举措。只有规定非公益用地不能征收,才能遏制当前沿海欠发达地区乃至内地不少地方政府继续大干快上开发区与新城区的冲动,甚至中央可考虑直接叫停这些建设,只有这样才能防止窟窿越来越大。本系列第二篇关于新型城镇化模式的讨论,提出未来土地改革必须允许集体建设用地进入住宅用地市场,但同时也要采取合理措施避免对商品房市场产生过大的冲击。其中的关键,是允许流入地城市郊区农民在给政府缴纳足额公益用地的前提下合法地为外来农民工建设出租房。

作为配套措施,还需调整城市存量土地利用政策,打开既有城市存量工业、仓储用地逐步转化为商、住用地的口子,为地方政府逐步淡出土地财政,但在淡出过程中又能获得持续的补充性财源创造条件,以换取其对有效土地改革的支持。

在控制地方建设规模问题上,现有改革思路是有条件允许省级政府为下级政府代发地方债。但地方债要顺利发行并对地方政府形成有效约束,还需要一系列相应条件的配合。除了债券市场应有足够的深度外,一个前提是地方财政和债务信息要相对透明,否则就很容易出现地方债利率的“非市场化”问题:即市场认为有上级政府的信用担保,违约风险低,所以会给出无差别利率的定价。比如,今年十个地方债发行的试点省市无一例外都获得AAA评级,且利率之低可比肩国债。这显然不是一个好的现象,可能同时助长发债方和借债方的道德风险。

要建立有效的地方债市场,中央应在全面审计基础上彻底摸清包括各类投融资平台债务在内的地方债务余额及结构,以及地方金融、实体资产余额及结构。然后,中央可以设定相应的发债标准与条件(如债务收入比、资产负债比等),首先选择符合相应标准的市县(而非省)全面公布其资产、负债情况,从这些市县开始试点市场化、有差别利率的地方债发行;而对没有达到相应标准的地区,在符合标准之前不应该允许其发行地方债。只有这样,才能给地方一个明确的信号,也才能降低地方债发行的财务风险。

在上述标准设定中,如果地方政府债务收入比、或资产负债比难以达标,但同时还有一定的资产余额,那么就应配合本系列第四篇所提建议来推动其满足地方债发行的前提条件:尽快实现地方政府在竞争性部门国企的完全退出与及相应资产变现,并以变现收入优先偿还以银行贷款为主体的地方存量债务,同时在公用事业行业引入社会资本,降低公共服务成本。

以“营改增”为起点,逐步推动渐进式财政分权

新一轮财税改革中,“营改增”是一个重要切入口。分税制为平衡中央地方利益,放弃了商品、劳务、服务统一实行增值税的方案,增值税仅限于商品,而劳务、服务则征收营业税并全归地方。这种做法牺牲了税制的规范性,但保证了分税制顺利推行。可是营业税存在税负高、重复征税、出口不退税等重大缺陷,显然不利于中国向服务业为主导的经济转型,“营改增”要解决的就是这个问题。但此项改革除带来服务业降税外,还会短期降低地方收入,而且如果不调整增值税分配规则还会带来中央进一步集中财权。从试点情况看,营改增后减税幅度约为15-20%。如果全面推广营改增,服务业税收将减少三四千亿。目前试点地区营改增后的服务业增值税全归地方,但中央仍未最终决定如何与地方分享服务业增值税。这也是为什么中央过去七八年一再推动营改增,但大部分地方仍一直缺乏积极性的关键所在。比如,如果服务业增值税与制造业一样执行中央地方75∶25比例,就意味着营改增后12000多亿服务业增值税中央拿9000亿,地方只剩3000亿。考虑到原属地方支配的营业税达15000多亿,营改增全面推进后地方收入将减少12000亿。

正因如此,“营改增”势必倒逼分税制调整。如果服务业是中国未来产业升级的方向所在,营改增降税也确实有利于服务业发展,那么当前在推动营改增过程中就需要给地方政府充分的激励。

近年来,有政府部门与学术界的人士提出考虑将特别消费税(燃油、烟草、酒类、金银首饰、钻石、高档化妆品等)和车辆购置税改在消费环节征收并归地方。这两项税收总规模基本可弥补由营改增所带来的地方财政损失,但中长期应逐步将开征房产税补充地方税源。与此配套,“营改增”后中央地方仍保持75:25的分成比例。

上述建议存在三个潜在问题。首先,目前消费税、车辆购置税都是中央独享税,并由国税系统征收。即使全国总体看两项收入总规模与“营改增”后服务业增值税(按央地75:25分配后)所致地方税务损失大致相当,但此两类税收在各地国税系统征收后留给本地的数额,却很难基本对应当地营改增所带来的相应财政损失。毕竟,消费税、车购税的税基与营改增后作为增值税税基的服务业增加值在区域分布上很难高度吻合,地方在上述两税征收后势必要求进行再分配,结果必然导致不同地方、地方与中央之间的矛盾。

其次,中国目前的消费税本质上是一种奢侈税,意在全国范围内实现再分配,而一旦改为地税,不仅其在全国范围的再分配功能会被弱化,而且还面临是否应转交地税系统征收的问题:不转交而继续由国税系统征收,于理于法都缺乏依据,但转交则又面临国税、地税系统相应的机构调整成本。更不利的是,一旦转为地税征收后,很可能产生区域逐底竞争:不管中央是否明确规定两税税率,地方都有激励和办法去明里暗里降税来吸引相关产品与服务在本地消费,结果是转为地税后的消费税总收入会下降,就难以起到营改增后通过消费税弥补地方收入下降的作用。考虑到中国未来可能将消费税扩展到一般消费品,电子商务大发展背景下将其划为地税不可避免地带来区域逐底竞争,所以更合理的选择应该是将消费税继续保留为中央税,或最多界定为分享税种、并继续由国税系统来征收。

最后,基于本系列第二篇新型城镇化模式、第五篇金融改革的讨论,没有理由支持中国在短期甚至中期内开征物业税。主要原因是短、中期内中国房地产的形势非常不乐观。物业税,哪怕只是对二套以上住房征收,都可能带来房地产泡沫崩盘。特别是征收物业税需要百姓对地方政府有足够强的问责,并可以确保地方抽取物业税后提供的公共服务能增加物业价值。但对中国而言,这些制度安排最多是一个长期愿景,所以不能作为当前政策改革的依据。

我们认为,在处理营改增后央地分成问题上,需要寻求一个对地方政府阻力最小、激励最大的渐进式改革方案。其基本思路,就是依照目前营改增试点中的操作方法,让服务业增值税全归地方,这样所带来的调整成本最小。但如前所述,地方收入仍将因营改增减收三四千亿。我们建议考虑设立如下机制强化地方政府对改革的支持:即对那些愿意配合中央全面推动营改增的地区,给予一定的奖励补助,可通过增加一定额度的税收返还激励地方根据本地财政与服务业发展情况自行选择是否全面参与“营改增”。

比如,假定上海、北京、杭州等一二线城市希望通过营改增降低服务业税率并做大税基,中央就可以通过奖励一定数量(既有制造业增值税及所得税)税收返还来鼓励这种行为,而对那些暂时不愿意全面参与营改增的省区,中央可以给其自由选择权。当某些省区因率先全面参与“营改增”而做大了本地服务业,并因其服务业税率降低开始对其他省区服务业带来竞争效应后,在相应的中央税收返还奖励配合下,其他地区也会逐步增加参与营改增的积极性,最后顺利完成营改增。

上述改革模式将减少中央对地方在改革上的强制性,给予地方自主选择的空间,但最终却能够通过降低服务业税率来做大服务业税基。更有意义的是,随着服务业占经济的比重上升,这种服务业增值税全留地方的改革将逐步提高地方收入比重,增加地方财权与支出责任匹配,最终降低地方政府对转移支付的依赖。

缩小专项转移支付并强化地方政府公共服务导向

如前所述,在政治、经济双集权体制下,无论哪种转移支付都存在一定的扭曲性。目前中央改革的基本方向是增加一般性转移支付,而逐步清理、整合、规范专项转移支付项目,逐步取消竞争性领域的专项资金和地方资金配套。

一个现实的担忧,是如果中央仅提出公共服务政策目标,却不对一般性转移支付实施监管,将很难确保地方把钱花在中央希望提供的公共服务上。要解决这个问题,必须增加一般性转移支付的同时,推动省级政府去逐步承担起均衡省内财力差距的责任,也就是要推动所谓的“省级统筹体制改革”。

在省级统筹体制改革中,中央将不再核定全国各项财政支出标准,而只制订最低保障的标准,让省级政府负责制订本省各类公共支出标准及其动态调整原则,并基于实施情况自己去负责完善省以下转移支付体系,中央再根据各省财力缺口给予财政的奖励和补助。

上述改革的意义在于:由于不同地区提供公共服务成本的差距很大,中央自上而下一刀切地去制定公共服务支出标准,势必难以符合各地的差异化需要。实际上,中央目前在制定相关支出标准上不仅非常吃力,而且也很难讨好:既然标准是中央定的,中央就有责任出钱,这样中央就受到持续加大给地方财政支持的压力;与此同时,中央与地方各相关部门却还会不断宣称本部门投入未受到中央财政的充分重视。

因此,未来中央应该在压缩各部委控制专项支付的同时,充分调动中央各个部委的积极性来参与制定全国各项“最低保障标准”或“公共服务标准支出”,让各部委全力配合财政部一起对地方实施监管。给予各个部委相应的标准制定权,同时相对压缩部委各项专项支出,就可以一方面减少“跑部钱进”,同时也有利于各个部委调整工作重点,实现中央各部委与财政部目标一致的集体行动,最终强化中央对地方转移支付使用的监管。

具体而言,中央首先可以将各个部委诸多的专项资金合并为针对不同公共支出类别(如教育支出)而设定的“专项性一般转移支付”,并制定对应类别支出的“最低保障标准”,然后再要求各省制订本省的公共支出标准体系,同时逐步将各类“专项性一般转移支付”的分配权力下放到省,由后者在省内进行统筹安排。由各中央部委与财政部合作进行监管,这样就在适度放权的同时实现了对转移支付使用的更有效监督。

在补助地方财力缺口的均衡性转移支付上,中央可以逐步推动与上述专项资金下拨新机制的配套改革,更多地运用激励性与考核性的奖励来调动地方自行平衡预算收支、保障相关公共投入的积极性。比如,如果某省出现了公共服务提供水平低于相关规定标准的县市,中央财政就可以相应扣减其所在省的均衡性转移支付,而将这笔资金直接分配下达给这些县市。此类措施会大大增加省级政府确保其辖区内各市县公共服务达标的激励,从而让专项性一般转移支付与均衡性支付在激励地方提供公共服务方面实现相互助力;又比如,为缓解地方债务存量过高、增长过快的问题,中央给地方的奖励性转移支付还可以直接与地方政府预算收支平衡及削减债务规模的情况挂钩。

在当前地方政府的基本问责模式没有基本变化的前提下,上述改革能增强地方财税自主性与财税体制的整体弹性,有效激励地方为争取中央财政奖励而去努力实现基本公共服务达标,也就强化了地方财政的公共服务导向。

逐步建立各级政府对全社会的问责机制

总结一下本篇的已有讨论,考虑到中国既有政治与财政体制都非常集权,而且它们与其他如土地、环保、劳工体制一起,全面塑造了当前地方政府的“吃饭财政”与“建设财政”。要实现最终向公共财政的转型,就不仅需要通过配套改革来有效约束地方政府的建设冲动,也更需要在基本确保吃饭、维持体制内基本稳定的前提下,通过“营改增”收入在央地之间的合理安排来逐步增加地方财政的自主性,减少地方政府对扭曲性转移支付的依赖,同时,从中央开始推动转移支付的全面体制创新,也将激励地方努力达到基本公共服务标准。

从长远来看,中国最终要有效建立服务导向的公共财政体制,不仅要推动具有技术、经济合理性的财税改革,要推动土地、国企等领域的配套改革,更需要通过政治体制改革来实现政府自身的全面转型:地方政府不仅要对上级负责,更要对百姓负责。公共财政的要义并不是不断加大公共服务领域的投入,而是在财政资金的使用方向与利用效率上能更好地反映公众的意愿。换句话说,财政的钱到底怎么花应该最终由公众来决定。只要能实现这一点,公共财政体制也就自然建立起来了。

本文于1月12日发表在FT中文网

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