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专栏

中国民生与稳定的政治难题——有效改革的方法论之四

2014年以来,中国经济开始进入“紧缩期”,在宏观经济下行过程中,保持社会稳定是一项非常艰巨的挑战,不仅各类体制外不稳定因素会浮出水面,随地方财政日益拮据,体制内的不稳定因素也持续增加,如教师罢课等情况开始频繁出现。这对紧缩时期的公共政策提出了新的挑战,必须要有效处理紧缩期财政支出刚性与税负汲取压力之间必然存在的尖锐矛盾,合理设计各项公共支出的补贴目标及拨款机制来兼顾体制内、外的稳定,在结构调整、保障民生和维护稳定多重目标上取得一个合意的平衡。

民生政策与基层维稳的得失

一种思路认为,社会不稳定,尤其是干群矛盾问题,源于政府对民生的关注不足。只有不断提高民生在财政支出中的比重,才能减少不稳定并提升执政的合法性。同时,由于地方政府往往缺乏公共服务投入的积极性,中央需通过一定的政策干预,包括通过财政集权及行政命令直接干预基层干部的行为。

上述思路在政策上的一个典型表现,就是2002年后推行的农村税费改革。从当时的政策讨论看,农民税费问题大致表现为以下四个方面:一是1990年代后农民负担迅速加重;二是税费收入未能引致有效的农村公共品供给,反而带来了基层政府的膨胀乃至腐败;三是税费加重不仅阻碍了农村经济的发展,还导致了农村不稳定;四是虽然中央多次禁止乱收费,却一直效果不彰。秦晖教授指出,类似现象在中国历史上曾多次重演:每次税改在短暂降低农民负担后不久又回潮,即所谓的“黄宗羲定律”。

当时推进的农村税费改革,就是要通过降低农民负担去缓和农村的干群关系。出于跳出“黄宗羲定律”的目标,税费改革及随后的一系列措施,都严格限制乃至禁止基层政府向群众收取各种非正式税收,希望达到一个“釜底抽薪”的效果。而为弥补税改后基层财力的不足,中央也开始大幅增加对地方的转移支付,教育、医疗、社保、三农等民生支出逐年增加。

但恰恰在农村税费改革全面启动的同时, 2003年至2005年间中国农村却出现了一个“信访洪峰”,并给中央和省级政府带来了巨大的政治压力。中央被迫于2005年修改了《信访条例》,开始采取行政高压的手段来应对信访压力。但这种行政高压式的维稳体制又滋生了如截访、黑监狱等严重的问题,虽然也抑制了进京上访的高涨,但却导致群体性、对抗性的事件在农村基层迅速蔓延。近年来,基层社会冲突发生的频率、范围及烈度都已超过了税费改革之后的那段时期。从社会维稳角度看,财政、行政集权式的税费改革没有达到原有政策的目标,甚至可以说事与愿违。

我们对于农村基层干群冲突的研究发现,尽管1990年代末期农村普遍存在拖欠、抵制税费现象,但农民负担本身并非农民信访和群体性事件的主要原因,且负担水平也与农村干群冲突方式及激烈程度没有必然关系。研究发现,地方政府汲取强度与社会不稳定也非线性的关系,即使是征地拆迁这样的高强度汲取,也不是导致基层社会冲突的充分条件。

作者

我们的数据表明,在那些基层干部具有一定权威性的村庄,税改前农民抗税的比率一般较低,但这些村庄在税改后却反而出现了信访高峰。其中的关键,就在于税改逐步瓦解了基层干部原有的权威:一方面,上级对基层干部行为的直接干预使基层干群之间的既有利益分配规则被破坏;另一方面,一旦丧失了经费收支自主权之后,基层干部主动实施社会治理的积极性就大幅下降。此时,如果村庄存在土地征用等易引发激烈冲突的事件,基层干部就不仅缺乏能力、更缺乏激励在村庄内部去稳定事态,上访也就开始大规模出现了。

同样,2005年的信访改革虽然短期内有效降低了农村的信访数量,但其抑制大规模群体性上访的效果却并不明显,甚至还在一定程度上刺激了对抗性群体性事件的发生。之所以会出现这样的情况,主要还是维稳体制的强化冲击了村庄基层既有的权威结构和利益规则,瓦解了部分基层干部和民众对冲突处理模式与结果的预期。

具体而言,面对“维稳”的考核压力,一些基层干部在处理抗争事件时常会欺“软”怕“硬”:对涉及人数较少、抗争手段较缓和的信访事件,为实现迅速见效的目标,基层干部往往采取强硬的手段去迫使农户放弃信访;而对抗争规模大且较为坚决的信访事件,在压制难以奏效时基层干部又倾向于息事宁人,试图动用各种手段与资源去收买抗争群众。在这种情况下,民众就更可能通过把事情“闹大”的方式将上级与社会舆论拉入博弈,向基层干部施加压力并迫使后者做出妥协。

 

民生政策设计需适度尊重基层既有的权威结构

除受政府对社会汲取强度的影响外,体制外维稳政策的效果还取决于基层干群间是否存在较稳定的利益分配规则,取决于基层政府对群众抗争行动是否存在稳定的化解原则。所谓的“群众抗争行动”,指的是群众不遵从政府界定的利益分配规则而采取的对抗性行动。

在利益分配原则难以达成共识的前提下,依靠法制(或制度化规则)往往也无法缓解社会冲突,此时一般更需要去依靠基层权威以非正式规则的方式来分配利益。可以看到,在那些维稳形势日趋严重的村庄,基层的权威结构与利益分配规则往往因上级的直接干预而削弱;而在那些基层权威和利益分配较稳定的村庄,干群对冲突处理的预期就比较一致,对补偿的力度容易产生共识,最后出现的矛盾就不会太尖锐,往往在基层社区就能解决,而较少激发升级性的抗争。

如果存在一定的基层权威,利益分配机制往往比较稳定,民众对其行为所导致的政府反应也一般能做出较理性的预期。此时,那些能通过合规抗争解决的问题,就不容易演变为诉求更高、手段更烈的越轨抗争;而那些本来就难以解决的问题,也不容易激化为越级和重复上访。

相反,如果上级贸然改变既有的基层利益分配规则,颠覆既有的基层权威结构、但又不能确保替代性分配机制与权威结构能有效建立,那么许多原本能在基层被控制住的矛盾和诉求就会向上喷溢,结果是政府好意推动的集权化民生政策反会引发更多的社会不稳定。

我们的研究发现,基层权威可以来自于体制内,也可以来自体制外,但最稳定的权威结构一般需要体制内、体制外的权威有所重叠。从调解矛盾、化解大规模冲突的角度看,单纯依靠体制内权威去实现基层社会和谐的成本可能过高。例如,现实中推动村两委的民主,并不能总有助于协调社会矛盾,尤其是上级政策与村民利益有冲突并引发上访时,居中调解的村干部就很容易发现自己的地位尴尬:如果村干部明显地偏向群众,那么失去上级政府支持后,其自身地位就难保;而如果村干部坚决贯彻执行那些群众所不欢迎的政策,就会出现失去群众支持,工作更难开展的情况。此时,村庄就需要借助体制外的权威来协调矛盾和缓解冲突。

实际上,当今中国部分地区的农村已经出现了一批具有纠纷调解功能的农村社团。依托这些社团,一些村庄涌现出了一批既能被群众认可、又能被基层政府认可的“交叠权威”。在其斡旋下,相互冲突的政府与群众可以建立起相对高效的沟通机制,双方都更容易了解对方的真实诉求、实力和让步的底线,因此就更容易去一起想办法解决问题,有助于避免小规模、低烈度矛盾激化成大规模、高烈度的群体性抗争。

总之适度尊重基层社会既有的权威结构和利益分配规则,应当是决策部门推动基层治理改革并实施各项民生政策的一个重要立足点。如果政府想进一步减缓基层的干群矛盾,就不应去直接干预基层利益的分配规则,而应该通过财政、经济的分权措施来逐步调整中央与地方、上级与下级政府间的分配关系。换句话说,通过财政、经济的分权,有助于降低基层财政的汲取压力,就可以间接调整基层的干群关系。也只有在一个相对分权的体制下,基层权威体系才有可能比较充分地发育,干群之间的利益分配也才能建立在更稳定的社会共识之上。

总之,要有效实施各项民生政策,必须给基层政府留有一定的自主空间,并适度依靠既有的基层权威结构来实现较为合意的利益分配,最终实现社会稳定的政策目标。

回顾过去十多年来的农村改革,政府首先通过财政集权打破了基层利益分配的规则,希望以此全面重构基层的国家——社会关系。但这些政策却反而带来基层利益分配秩序的混乱,并验证弱化了基层既有的权威调控能力。与此同时,农村税费改革也并没有真正降低基层政府的财政汲取压力:尽管政府的民生性财政支出不断增加,但社会冲突却不断加剧,并进一步催生了成本高昂的“维稳体制”。而通过行政考核压力迫使基层干部消除、压制不稳定因素的“维稳体制”, 其带来的弊端多多,最终还引致出一个“花钱买稳定”的不利政治格局。群众一旦认识到该体制的弱点,就可以利用这个弱点去逼迫基层干部提高收买的价码,结果是维稳陷入了一个恶性循环。

 

中央民生政策及财力保障机制带来的体制内维稳困境

伴随着1990年代中后期的宏观经济下行与中央财政的集权,很多地区的财政了陷入困境,体制内维稳的问题也开始显现。其中,基层事业单位的编制内、编制外人员的上访与抗议问题尤为突出。当时一个最为典型的例子是因乡镇拖欠农村教师工资而引起教师的上访、罢课事件。

为解决这些问题,自1997年起中央连续多次提高了财政供养人口的基本工资标准。为确保政策的落实,1999年中央决定对中西部地区公务员基本工资的增资部分直接提供财力保障。之后,随农村税费改革和“以县为主”财政改革的启动,乡镇公务员和农村基层事业单位人员的工资也开始逐步纳入县财政统支。同时,中央政府还不断加大对县乡财政的补助力度,以此确保基层机关事业单位的正常运转。

应该说,中央通过转移支付实行的“财力下沉”政策效果还是比较明显的。从1999年到2009年,县乡支出占全国财政支出的比重从30%提高到了45%。以义务教育为例,2001年确立了在“国务院领导下,由地方政府负责,分级管理,以县为主”的农村义务教育体制,同时实施了农村教师工资的“县级统筹”,义务教育的“一费制”、农村贫困家庭中小学生的“两免一补”等政策。

这些政策实施的结果,是农村义务教育逐步纳入了公共财政的保障范围,公办教师工资也能准时发放。虽然中央曾在1993年一度放松对于基层事业单位人员工资体制的管控,但随着上述系列财政措施的推行,中央对工资标准的管控再度被强化,机关和事业单位人员之间的工资挂钩机制也逐渐建立起来。

上述政策是否有助于体制内稳定? 我们对西部农村教师的跟踪性调查却显示,农村教师的各类集体性上访却并未随上述政策的执行而减少,一些地区反而情况更加恶化,甚至出现了教师集体性上访的频次、规模、诉求对象的行政级别不断上升的情况。当然,此阶段涉访的群体主要还是编制外教师。从这一点上讲,建立农村教师工资发放的财政保障机制还是起到了一定作用。

2006年中央又开始推动公务员工资体制改革,提升了级别工资在基本工资中所占的比重,并通过“艰边津贴”等手段实现了向基层与向欠发达地区的倾斜,其中“艰边津贴”全部由中央财政承担。 2008年,中央还清理规范了各项津补贴的发放,将工资改革范围进一步覆盖到教育、卫生事业单位。随2008年之后义务教育免费政策的全面实施,正式推行了教师绩效工资改革,规范了教师津补贴制度,同时提高了义务教育阶段公办教师的工资待遇,进一步强化了教师与公务员之间的工资硬性挂钩机制。

但上述政策却引起了全国多省份教师(包括退休教师)的集体性上访与罢课行动。比如,如果各地区执行政策步调不一致,就很容易导致相邻县市教师工资差距的扩大;而义务教育阶段教师和农村教师的工资上升使得部分高中、城市学校教师的津补贴水平出现了相对下降;在岗教师工资增加后,退休教师的工资水平就相对下降,这些都会导致群体性事件。尽管原因各异,但这一阶段教师的跨区集体行动能力明显提升,抗的议强度也显著高于本世纪初因工资拖欠所致的教师维权上访。

虽然2009年各地的教师集体性维权最终趋于缓和,但前述教师绩效工资政策的执行并不顺利。本应依据绩效考核发放的那部分工资往往只能最后平均分配,绩效工资制度实际上被严重虚化,工资的二次分配也经常因部分教师抵制而流产。为此,一些县政府试图集中教师绩效工资后再根据考核结果进行统一发放,但这个做法却引起了全县教师的集体抗议。

应该说,教师工资制度及其财力保障机制改革不仅未能显著改善体制内维稳的态势,而且还破坏了基层事业单位原有的激励机制。我们对中国农村教育的抽样调查发现,许多农村学区在免杂费政策实施前都采用了各种与教师收入水平挂钩的奖惩措施。只要业绩考核方式比较合理,这种奖惩机制一般不会引起教师的集体抗议。究其原因,还是这些奖惩措施的资金来源主要是学校的各种收费收入,而收费的水平又取决于学校的办学质量。而一旦学校更多依赖财政拨款来进行奖惩,但拨款的总额却与学校办学质量无关时,奖惩制度在教师内部就难以有效执行。

尽管2006年的工资制度改革对规范公务员工资标准与结构都有所帮助,但其局限性也非常明显。在该体制运行的八年间,基层政府不仅无法建立正常的工资增长机制,公务员的基本工资标准也一直没有得到提高。这段时间内公务员工资的增长主要来自于各种津补贴水平的提高。同理,2008年教师工资制度改革后,教师基本工资标准一直没有变化。

近年来,教师集体抗议行动又有再次抬头的趋势,特别是东、中部的一些县市不断地出现县域乃至跨县的罢课、上访活动。这些抗议往往由高中教师开始,随后扩散到义务教育部门,甚至出现全县许多学校连续罢课数日的情况。应该说,2008年之前此类情况非常罕见。更有甚者,2014年个别地区公务员也开始了公开的讨薪维权行动。

 

维护体制内稳定需要政府适度的财政与行政分权

一种非常流行的看法,是中国人“不患寡而患不均”。因此,在体制内收入相对高于社会平均收入时,更应以集权化的方式去尽量缩小体制内收入差距,实现体制内的维稳。但从过去10多年的实践来看,中央对基层工资发放保障机制的强化没有带来体制内稳定。

应该说,财政供养人员的集体性上访抗议行动要实现,需要满足一定的前提条件。除财政供养人员收入与社会平均收入差距因素外,体制内稳定还取决于以下三方面的因素:首先是制订薪酬标准的行政集权程度,决策者的行政层级越高,名义工资标准越统一,那么矛盾就更可能增加;其次,财政供养人员收入来源结构越单一,越依赖于预算内拨款,就越容易促成跨单位、跨地区的维权行动;最后是基层事业单位负责人对本单位人员的控制能力与意愿,负责人的能力与意愿越弱,越容易出现体制内不稳定,这与体制外维稳的道理非常相似。

以义务教育部门的体制内稳定问题为例来进一步说明。

首先,组织者若要大范围动员,需要参与者具有较为一致的利益。比如,以薪酬体制为例,财政供养人员的收入来源越多元化,动员就越难以实施。尽管税费改革前农村教师待遇普遍偏低,但由于当时的财政、人事权力较分散,公办教师或代课教师的收入水平、结构与聘用来源在学校内部、学校之间的差异都很大,那时教师的个体诉求不容易统一起来,也就难以形成较大规模的集体行动。

当时,一些教学表现优秀的农村学校能通过招收大量的择校生来获取预算外事业性收入,结果是一线教学骨干教师的奖金收入往往远远高于其工资收入。比如,2000年时湖北某县一名优秀的农村初中教师骨干收入总和可达每月2500元,相当于当时乡镇公务员账面工资的3倍。但税费改革后,政府开始统发工资、免杂费,公办教师之间的收入差距就迅速缩小,优质师资的收入也明显下降。

尽管预算内财政保障的水平不断提高,教师与公务员的工资水平总体差距却开始逐步缩小,维稳难度反而显著增加。一旦县财政没有将公务员和教师的收入水平绝对拉平,就很容易形成全体教师的不满。例如,某县政府为绕开中央对公务员津补贴的管制,以工作目标绩效考核为理由给公务员发年终奖,但由于奖金的发放没有考虑教师,就带来了教师的大规模抗议活动。

其次,决策机制越集中,越容易为维权活动制造“依法抗争”的机会,也越容易引发跨单位、跨区域的传染效应。比如,一段时期内,为解决农村师资不足问题,中国很多县政府、教育局、乡镇、乡镇学区、村委会或学校聘用了不少代课教师,各自聘用的条件与时间都不相同。如果某个影响这些代课教师的决策是由不同主体(乡镇政府、教育管理部门、学校、村委会)所做出的,那么谁出的政策,代课教师们就会去找谁去解决这些决策所带来的问题。此时,即使发生了上访,也会分散在不同地域单元之内,而难以演变成跨区的集体性行动。而如果由县政府统一聘用或者解聘代课教师,或由省、市级财政统一出台政策解决代课教师的待遇问题,原本分散化的矛盾就会迅速集中起来。

同样,关于薪酬标准的决策机制越集中,就越容易引起矛盾。比如,中央出台某项增发工资的政策后,除非能在财力上给予充分保障,否则一旦地方难以全面落实这项这侧,就很容易导致跨地区的抗议。当基层财政供养人口各种来自预算外的津补贴被严格控制时,这个问题就会变得尤为严重。2009年各地教师大范围维权活动就是一例。

最后,体制内维稳的政策效果与也基层单位的自主权密切相关。在分级办学的教育管理体制下,各基层单位都有一定的财政自主权与人事管理权,也就更容易建立学校、学区层面的激励机制,包括津补贴发放和人事调动机制。与此同时,基层单位的主要负责人也有一定的主观能动性与政策自主权去提升教学的绩效,并确保教师队伍的稳定;针对某些不稳定因素,乡镇、县教育局和乡镇学区都会各自承担一部分责任,从而降低了教师向更高行政单位上访的可能性,矛盾就更容易在基层被化解;同时,越基层的单位行政权力越小,对上访活动的反应会更敏感。在自身财力许可的前提下,他们往往更有积极性与能力以更低成本去化解矛盾。

而一旦教育体制集权后,基层学校管理层对教师的激励与控制力都开始大幅削弱,即使是校长本人的工作绩效也没有相应的奖励制度。如果干好干坏都一样,校长的岗位吸引力就会下降。与其为了维稳而去得罪教师,还不如干脆辞职不干。一位来自中部县教育系统的干部曾表示,虽然近年来各级财政对义务教育的投入力度不小,但许多学校出现了“学生不想学、教师不想教、校长不想当”的局面。

可见,基层维稳的防火墙一旦瓦解,各方面的矛盾就会迅速聚集,上级政府就很难应对。无论是体制内还是体制外维稳,这个道理都是相似的。

 

紧缩期实现保民生、保稳定所面临的三重困局

在我们看来,中国当前建立在财政和行政集权基础上的民生政策设计和基层治理改革已陷入了困局。随财政部门不断扩大各类拨款机制的覆盖面,财政支出的压力开始刚性上升。尤其是中央的各种财力保障机制,一旦建立就很难撤销。此时,中央只能在不断提高对基层财政补贴的同时,进一步强化对基层的汲取力度,形成了一个恶性循环。

更严重的是,集权化的政策措施还破坏了基层社会的权威结构,剥夺了基层事业单位的自主权,扭曲了公办机构的微观激励机制,加剧了相关利益群体的集体行动能力。虽然中央财政不断增加各种民生性支出,但公共服务绩效的提升程度却非常有限,基层治理陷入了“越保民生,群众越不满意;越维稳,越不稳”的怪圈。具体而言,中国当前保民生、保稳定,面临以下三重困局:

第一,在不断扩大财政支出刚性的情况下,以“供给方补贴”为导向的民生政策设计未能有效提升公共事业单位的服务绩效。

总体来看,民生性的财政支出可通过“补贴需求方”或“补贴供给方”两种方式来配置。从经济学角度看,与补贴供给方的政策相比,如教育券之类的补贴需求方政策的效率一般要更高。由于现行体制下各种民生政策的推动主体是相关的政府职能部门,他们加大民生支出中自然更愿意采用供给方补贴的措施,主要是向公办事业单位直接进行补贴。,显然,这样做有利于上级行政主管部门强化对下属基层单位的控制。为尽量提升本部门的政治地位,各主管部门都有动力通过制造财政支出刚性的方式来争取财力,固化部门的本位利益。

但通过行政科层系统逐级分配财力的弊端也非常明显。由于资金分配受行政资格、级别等因素的影响很大,行政主管部门与公办事业单位必须按行政规则去不断平衡各方面的利益,基层单位也就难以根据实际需要来有效地配置资源,结果是资金使用效率大打折扣。

第二,集权化的民生政策会让体制内维稳与体制外维稳双重政策目标相互冲突。

如果为缓解基层政府与事业单位因收费而引起的社会冲突(如学生家长因不满高收费政策而上访)来限制地方收费的自主权,就有可能会带来基层政府与事业单位的内部利益分配冲突,并进一步带来财政供养队伍的内部不稳定。当其收费权被剥夺后,事业单位内部调节收入的能力会显著下降,单位内部及其与公务员之间的利益攀比效应也会强化;同时,事业单位供养人员(如教师)本身的集体性行动能力却因工资体制的集权而被进一步强化。换言之,此时社会维稳目标(如抑制社会人员的上访)和政府内部维稳目标(如抑制教师的上访)本身出现了相互冲突。

第三,财政支出刚性的攀升加剧了系统性风险,成为了经济去杠杆的严重障碍。

因各项民生政策及其保障机制所带来的财政支出刚性,中央势必强化和硬化既有的税收征管体制,但这既不利于基层的维稳,也不利于经济的可持续发展。在中央严控地方税收减免的情况下,地方只能通过诸如土地政策之类的优惠去招商引资,结果是刺激了企业投机并囤积过量的土地资源,不仅占压了大量生产性资金,也阻碍了产业结构的升级。当宏观经济开始下行后,政府财政支出无法削减,而增收难度却不断提升。此时,财政部门越是强化税收征管,企业负担就越沉重,越不利于经济的复苏。

在此过程中,政府公共事业部门也不得不卷进城镇化的圈地运动。近年来,一些地区热衷于“职业教育园区”建设,以土地和信贷资金的投入去提高职业教育的基建规模,结果是学校债台高筑,部分民办职业教育学校也卷入土地投机。一些地方以提供低价商业用地为条件来吸引民间资本投入学校,而当房地产泡沫破裂后,这些学校的投资者迅速陷入出现资金链断裂。可是学校毕竟不同于企业,政府为保稳定只能硬性接管民办学校,财政压力更加沉重。

2000年,湖北省监利县的一位乡镇党委书记李昌平致信朱镕基总理,疾呼“农民真苦,农村真穷,农业真危险”。当时,农村税费改革试点在安徽才刚刚拉开序幕。时隔八年之后,李昌平故乡的一位乡镇政府领导对我们说,“国家其实没有能力把农村的事情包办起来。我估计再过五年,现行的政策就会回调!”

可以预见,随中国宏观经济形势日趋严峻,各级政府的财政困境都将进一步加大。,实际上,因财力不足,目前一些保民生的政策在执行上已表现出了明显的回调压力。如何通过合适的政策调整去破除利益惯性的藩篱,最终破解本文所讨论的“保民生与保稳定”的政治难题,确实是中国政府去杠杆中必须要应对的一个重大挑战。在改革方法论的最后一部分,我们将提出通过公共事业部门的双轨制改革来有效降低财政支出的刚性,降低紧缩期体制内、外不稳定所可能带来的重大风险。

本文已获准转载自FT中文网

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