Skip to main content
china_urbanization003
记录在案

强权式的城市化浪潮中,我们会无家可归吗?

户籍改革没有抓住关键点,有可能半途而废

李腾腾:2014年或许可以被称为中国城镇化建设的破题之年。从3月16日出台的《国家新型城镇化规划》到7月30日的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》,再到12月4日发布的《居住证管理办法(征求意见稿)》,您认为国家在户籍制度改革上是朝着什么样的方向进行,到今天,是否达到预期,还是有差距?

陶然:《国家新型城镇化规划》提出,新型城镇化将从 “土地的城镇化” 转型为 “人的城镇化”。原来城市发展占用过多土地,却没有用在给老百姓提供安居条件的居住用地上,而是大量用在了开发区工业用地和新城区的基础设施用地上。开发区与新城区建设一般都非常豪华,工业用地比重也很大,但居住用地比重却不到30%,这在全世界也是一个奇观。一般其他国家城市土地50%甚至60%是居住用地,工业用地一般也就10%-15%。换句话说,我们城市建设占了大量用地,可是土地却没有用在应该用的地方,结果是城市房价非常高。

  当然,对于早期买房的人来说,他们也是既得利益者,他们觉得房价高了,自己的资产会升值,但是对于很多新进入劳动力市场的大学生和更多数量的农民工来说,却构成了非常大的负担,所以《蜗居》里面描述的情况才出现。最近,我也写了一系列文章(《对2014年中国经济改革的回顾与反思》) 来讲为什么出现这样扭曲的结构,这跟1990年代中后期以来中国逐渐形成的扭曲的城镇化、工业化的模式有关。

回到刚才说的问题,我想全社会,包括政府其实也意识到了这个问题。总体来说,目前的中国各地政府所搞的“土地财政”、“土地金融”,是一个软预算约束条件下地方财政收入最大化的自利行为,它把全社会都绑架在房地产这个战车上,而且现在房地产市场泡沫破裂的可能性越来越大,这就非常危险了。

《国家新型城镇化规划》出台,我想政府是看到了这个问题,也试图想办法去解决这个问题。但是,我觉得《国家新型城镇化规划》里提出来的无论是限制大城市、特大城市发展,放开中小城市,还是所谓的“三个一亿人”计划,以及后面的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》和《居住证管理办法》所提出的改革措施,我觉得都没有抓住问题的关键,所以没有办法真正解决我们城镇化过程中遇到的关键问题。如果处理不好,还可能让我们的户籍制度改革、土地制度改革半途而废,甚至出现倒退。

大城市、特大城市发展是城市化规律的必然结果,限制解决不了问题

李腾腾:您觉得当前中国推进新型城镇化建设的关键在哪里?

陶然:第一,政府和决策者应该更了解城市发展、城镇化进程的规律。中国从计划经济时期一直在限制大城市和特大城市的发展,希望在全国各地实现就地城镇化,这不仅跟计划经济的思维有关,也跟1980年代中国很多乡镇企业、中小城镇发展比较兴旺有关,但这是特殊制度环境约束下的结果,也是违背一般城镇化发展规律的。

很多人经常举德国的例子,说明没有特大城市、大城市,中小城市也可以搞得很好。但德国是一个很少见的没有很多特大城市的例子,人口大都分布在很多中小城市,这跟德意志的历史发展有关,与普鲁士各公国割据有关,也与后面建立的全国性交通网有关。全世界绝大部分发达国家以及现在很多发展中国家,从工业化开始,大城市和特大城市的更快速发展几乎是一个不可避免的现象。

美国哈佛大学教授爱德华·格莱泽是城市研究领域、乃至整个经济学领域的顶尖学者,他的近著《城市的胜利》在全球引起巨大反响,2012年已经由上海社会科学院出版社翻译出版。我建议所有的中国城市管理者都好好读一下这本书。他在该书中雄辩地指出,很多研究城镇化的学者以前告诉大家说,工业化早期的城市化是以大城市为主,随着大城市各方面的成本上升,比如说交通、污染、居住、拥堵成本上升,就会出现城市人口向中小城市流动的情况。

但格莱泽教授告诉我们,实际上不存在这样的规律,因为大城市的成本虽然有所上升,但城市进一步集聚带来的效益上升更快,完全可以抵消因为集聚带来的成本增加。尤其现在全球进入了知识经济时代、互联网时代,这种情况变得更突出。曾经有一些人说,互联网来了,大家可以在家里办公了,为什么要到城市,特别是大城市里去居住呢?我完全可以在一个很偏远的地方,在中小城镇居住,我也可以加入互联网,可以在家里办公,也可以贡献我的想法。但是这种说法的问题,就是没有意识到互联网虽然确实极大地降低了人们分享信息与创意的成本,但现实中面对面的沟通与通过互联网的远程沟通其实不是替代品,甚至还是互补品。我们可以通过互联网不断去分享创意和信息,但这会带来更多的思想碰撞,从而进一步激发大家,更多时候不是两人,而是很多人面对面沟通的需要。而大城市、特大城市就提供了这样的便利。所以格莱泽写的这些书也讲创意城市,人们不仅要通过在线沟通,而且也更频繁地面对面沟通,这就是大城市、特大城市的魅力所在。

另外,知识经济也使社会上很多有才能的人可以贡献知识,知识经济给他们的回报非常高,所以这些人的收入会非常高。美国就出现了这种情况,在中国也开始出现了这种情况。高收入的人一定是需要各种中低端服务的,因为他们的时间成本要高得多,这就需要更多中低端劳动力给他们提供各类生活乃至思想生产的相关服务,来节省他们的时间成本。我所说的中、低端服务业没有贬义。一般来说,比如纽约,金融或者互联网界一个高职位劳动力一般都需要四到六个低端的人给他们提供各种服务,因为每个的人时间成本不一样,可能家政或者其它事情他全部都找人做了。我赚了很多钱,我就可以把我的财富通过这种劳动交换的方式转移到了那些人身上去,这就是社会财富扩散的过程,这就是市场机制的好处所在。所以即使在发达国家,大城市、特大城市人越来越多,这恐怕是很多国家根本挡不住的规律。很多人讲,到了美国这种高度发达的社会,人们就往中小城市跑了,情况不是这样的,反而是人口越来越往大城市集中。但是大城市并不是说就集中在一小块地方,大城市自身也在不断往外扩张。大城市摊大饼有时候可能会带来一些问题,这个我们等下再谈。

所以中国现在的问题,是我们的很多决策者并没有认识到这个规律,就是高收入人群更倾向于集聚,而他们也需要更多中低端劳动者来给他们提供各种节省时间的生活与生产服务。

当然,很多人会说,大城市、特大城市是否很容易出现严重的城市病?《城市的胜利》这本书告诉你,这不是必然的, 关键看你怎么管理。 如果城市政府没有通过有效的税收、公共品定价和其他各种管理手段来有效地为所有高端、中端、低端劳动者提供公共服务,那么就会出现交通拥堵、环境污染这样的城市病。相反,如果采取了好的管理措施,城市公共服务定价合理,城市病就不会出现,人口向大城市、特大城市集聚带来的成本就会大大降低,而其集聚的收益就会进一步提高,那么大城市、特大城市的发展就根本不会成为一个诅咒,而成为整个经济乃至社会发展的祝福。

举个例子,北京现在交通拥堵如此严重,确实非常糟糕。但之所以出现这么一个最糟糕的情况,跟外来人口过多的关系其实不是很大,主要是北京市本地市民买车,当然也有部分外来车,但主要还是北京本地上牌的轿车。北京市政府早应该像上海那样拍卖牌照,拍卖牌照就可以减少轿车数量,而且是富人多交钱,只有控制了私车才有公共交通快速运行的条件。地铁当然比较例外,因为它不受地面交通拥堵的影响。但是地铁的覆盖范围毕竟有限,要是私车过多,整体道路都拥堵了,马路上跑的公交它是不可能走快的,这就形成了一个恶性循环,越堵车人们越不愿意坐公交,越用私车进一步加剧拥堵。

无法有效管制轿车数量带来恶性拥堵,这在全世界早就有无数非常失败的案例,比如泰国的曼谷和拉美的墨西哥城,当然也有大城市、特大城市交通管得很好的案例,只要到香港、东京、伦敦去看一看,人口密度也非常高,可是公共交通非常快,几乎没有不可容忍的拥堵。为什么我们那么多地方政府没有去好好学习人家的成功经验,却不断重复那些失败的教训? 政策搞错了后还说主要是人太多,这显然是推卸责任,更糟的是还以此为理由驱赶外来人口,这就是错上加错了。

现在的问题,是《国家新型城镇化规划》提出限制要大城市、特大城市发展。从中国大城市与特大城市的现状来看,北、上、广、深四个特大城市每个城市都已经有接近或超过1000万的外来流动人口长期生活与工作,而此次《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》虽然大幅度提高了特大城市标准(城区常住人口500万以上),但中国的特大城市与超大城市(1000万以上)仍有16个。简单统计一下就可以看到,这些特大、超大城市的外来流动人口甚至占到中国跨区外来流动人口的绝大部分。如果是这样,特大城市“严格限制外来流动人口”的政策是否意味着这些已经定居、就业的外来人口所需的与户籍对应的公共服务将难以得到有效解决,甚至还面临被用各种“经济、社会手段”逐步挤出这些城市的风险?(陶然:中国新城镇化应走出当前改革误区)

我要问一下,已经进来的这么多人,大城市、特大城市的地方政府提供不提供公共服务?还是要把这些人赶出去?有办法赶得出去吗?实际上近年来北京、还有去年开始上海都在干这个事情,但这么做的效果不可能好,而且给经济与社会带来的成本会非常高,更是对流动人口就业与居住权利的严重侵犯。经济本来应该是这样的,结果非要逆经济规律而行,这是有问题的。尤其中国现在经济开始下行,还要去做这些事情,对经济发展没有好处。大城市要搞产业升级,恰恰意味着高中低端的服务业都要更多人口,中低端服务业人口为高端人口提供各种生产、生活服务,这就是经济规律,你把这些人赶出去,对高端人口的发展也不利。所以各级政府应该意识到这是发展规律,应该想办法切实提高大城市政府的管理水平,而不是觉得大城市会带来城市病,然后把这些城市病归结于人口过多,尤其是外来中低端人口过多,这是非常错误的观念。

第二,《国家新型城镇化规划》里提到的“三个一亿人”。“三个一亿人”第一个就是解决一亿人的城市户籍问题,我不知道这“一亿人”和西部地区就地解决的“一亿人”中间有没有重合,中西部地区有一亿人,东部地区有一亿人,加起来两亿人?还是只有一亿五千万?这个好像也没有解释清楚。我们现在城市总共有两亿六七千万流动人口,从农村到城市里的流动人口大概两亿人。其实户籍制度改革要解决的问题,不光是从农村到城市里的两亿人进城定居的问题,如果加上他们的家庭成员包括留守妇女或者留守儿童一共应该有三亿以上。按照正常的城镇化的发展,如果考虑到未来还要每年解决一千万的新增流动人口,到2020年,一共加起来应该要解决的是四亿人到城市里面定居的问题。可是我们现在提出到2020年只解决规划里说的那三个亿中的两个亿吗?这就是说到2020年我们将还有很大的一个缺口,起码还有一两个亿的缺口解决不了。我就要问这样一个问题:现在我们本应该尽快把已进来的这些人的问题解决,可规划却告诉我们到2020年才能解决现有存量的一部分,而且两个亿里有一个亿在中西部,很难解决好,因为他在那里没有很好的就业机会。三个一亿人中,其中还有一个亿是城镇的棚户区改造,我也不知道这里包不包括城中村的本地村民,如果包括,那些人自己就在本地,也自己盖了房子出租给外来人,只要允许他们合法盖出租房,他们不仅居住不需要政府来解决,还可以给外来人口解决住房问题。

解决住房问题的根本在于改革土地制度

李腾腾:在新近发布的《居住证管理办法(征求意见稿)》里,住房保障被列为“逐步”享受的权利,即并非居住证持有人可以即刻享有的基本公共服务,而是需要各部门和地方积极创造条件才可以享受的一项权利。对于这一问题,您怎么看?

陶然:《国家新型城镇化规划》、《居住证管理办法》在住房保障这个问题上都有些含糊。我以前也谈过,农民工家庭在城里定居下来最关键的有两个条件,这两个条件是互补的,一个是居住,一个是孩子上学和升学。现在我们地方政府采取了一种扭曲的供地模式,住宅用地供应过少,城市房价必然有泡沫,未来房价就算跌一半,很多农民工还是买不起,但是跌一半,金融体系与国民经济就已经出现系统性风险了,甚至社会就可能就出问题了。所以我们面临的是这么一个局面:房价太高,但又不敢让它下来。

政府应对这个局面的方式是大规模搞保障性住房。但是我们的保障性住房很少是面对农民工的。地方政府没有积极性,也快没钱去给哪怕是本城市有户口的低收入居民提供。其实这些人人数本来不多,因为中国城市常住居民里85%甚至90%都至少有一套住房,20%有两套及以上住房。而一个正常没有房地产泡沫的社会中,保障性住房的瞄准目标应该是给那些城市里连租房都租不起的人,给他们提供廉租房或者租金补贴。但我们的问题是房地产有严重泡沫,我们的房价太高了,包括城市里新毕业的大学生、工作多年的农民工都买不起房子,但是解决这个问题的方法,是不是要给他们提供保障性住房?当然如果政府有钱,地方政府有积极性,你也许可以去这么做,但我要告诉你,没有什么政府有这么多钱能够给三四亿人提供保障性住房,同时还能管理好,这纯属幻想。

过去中国搞了多少保障性住房,几乎全是失败案例。原来还有经济适用房,最后买经济适用房的人其实收入并不低,随后又开始搞两限房、自住型商品房,这都是在扭曲的土地制度和住房价格下想出来的一些对付的方法。但我们从来没有想到房价这么高,首先应该解决的带来住房价格这么高的制度性根源,就是我们的土地制度,如果不在这个问题上想办法,想出来的东西就一定都是被动性的应对。这边出了一个窟窿堵一下,那边出了另外一个问题再拆东墙去补西墙,结果东墙又出问题。比如我们现在中央不断压迫地方政府去搞保障性住房,地方政府肯定没兴趣,因为这边搞太多保障性住房,那边商品房、商住用地就卖不出去了,地方政府不干,你强迫它干,它做做样子,或者就找银行贷款,反正这是中央要搞的保障性住房,最后还不起钱找中央好了。而且最后即使能够建起来,能不能落到农民工手上去还很难说。即使落到了,最后能不能管理好,房屋与小区维护能不能持续,这些事情都没想清楚。

什么叫住房保障?住房保障和保障性住房是两个概念,保障性住房就是政府掏钱搞,刚才说了地方政府没有积极性也没钱搞,你强迫它搞,它也不做或者做做样子。我想《征求意见稿》里,住房保障这一项基本公共服务排除在居住证持有人可以即刻享有的基本公共服务之外,其实也已经意识到这个问题,大规模搞实际上搞不下去。

你要问居住证征求意见稿有没有任何积极意义?我觉得如果能做好一部分也行,比如如果在大中小城市,包括特大城市都能够让城市流动人口的子女无条件进入公立学校上学,那么就有一定的积极意义,当然这里还有一个义务教育阶段结束后升学的问题—升学涉及到高考指标的配置问题。我想说,起码让流动人口子女先入学,然后慢慢考虑升学的问题,但光让孩子上学是不够的,房子也得给他想办法解决,但不是通过保障性住房,而是通过制度改革给他们提供住房保障,通过市场化的方式,打破原来制度里扭曲的地方,通过允许城郊农民合法地给外来农民工盖出租房的方式来解决他们的住房问题。我后面还会提到如何解决这个问题,甚至在这个过程中把农民工子女的教育经费问题也解决了,可以通过出租屋所得税的方式解决。

只要有决心,政府负担得起户籍改革后的公共服务

李腾腾:有一种观点认为,如果户籍政策开放,地方政府需要提供的公共服务成本过高,您如何看待这一问题?

陶然:跟户口对应的公共服务项目很多吗?这里要说明, 关键是社会保险(即“五险一金”)和就业已经跟户口快要脱钩了。就业已经比较市场化了,社会保险是跟着工作的,有了工作的、而且交了保险,自然而然就会享受社会保险,没有交的就不享受,这些不交的人也自然有自己的打算,他知道以后没养老金,他自己会去想办法存钱的。很多流动人口你如果问他们以后能不能靠政府,他们对政府其实基本没有什么期待。他不会说他现在没交保险,以后会要求政府给他医疗保险或者给他养老金,我们的老百姓都很清楚,对政府的期望其实不高,这恰恰反过来说明政府还没有完全地做到真正为人民服务。

给流动人口提供公共服务的成本高不高,关键要看怎么提供公共服务,最贵的是住房保障。但我要说,通过土地的市场化改革,政府不用掏钱就能解决住房问题,而且还能拉动增长。拉动增长的过程中还可以帮助政府抽税赚钱,最终解决住房问题的成本就很低。至于子女教育的问题,很多流动人口的子女是从落后地区随着父母迁到发达地区的,落后地区的政府是给拨了财政转移支付的,但是这个转移支付应该逐步跟着人走,而不是跟着户口走,很多人口迁出地的内地,农村上学的儿童数目已经大幅度减少,可是这些地方拿的转移支付还是跟原来户口登记上的入学儿童的数目一致,这本来就是个浪费。所以你这个转移支付就应该逐步向人口迁入地走,当然人口迁入地可能教育成本会更高,中央完全可以给点补贴,流入地的地方政府也有责任要出一部分,甚至是大部分。流动人口在城市公立学校免费入学是各级政府的基本责任。我说的直接一点,对于人口流入地的政府来说,哪怕没有中央的转移支付,这点钱对他们来说也真的也是小钱。

其次,中央政府2002年就提出让流动人口子女在人口流入地免费、平等地接受城市公立学校的教育,在天子脚下的北京这一点都没有做到,甚至还出现驱赶外来人口、拆除农民工子弟学校的情况,中央政府却一直没有有效干预,,我不是非常理解。

我们对流动人口与留守儿童的研究表明,从学习成绩上整体来看,留守儿童跟非留守儿童比在学习成绩方面平均而言差得不是特别大,但其中男孩子受的负面影响就比较大,为什么?因为男孩子比较难管,父母如果不在的话,男孩容易走偏,留守对女孩子的学习成绩影响要相对小一点。但无论是男孩还是女孩,成绩只是一个人发展的一个方面,甚至是次要的方面,但人心理上的健康和社会行为表现的健全更为重要。父母在身边对孩子以后的成长很重要,对这个孩子人格的健全很重要。家庭的温暖和父母的管教对孩子的成长更是不可或缺,这个问题不是靠办一些关怀留守儿童的活动就能解决的。人其实是很脆弱的,尤其是孩子,跟父母在一起成长非常重要,甚至家庭教育比学校教育对孩子的健康成长更重要。不跟父母在一起的孩子就像没根的草。你仔细算算给流动人口子女在城市里面提供义务教育要花多少钱,跟每个地方政府尤其是流入地的地方政府预算内外财政比,真的是九牛一毛。这个事情原来上海做得比较好,它的公立学校还是比较开放的。当然它好的公立学校没有对农民工子女开放,但是差一点的公立学校生源不足,这块至少放得比较开。而且上海市政府觉得把农民工子女学校改造,给它拨点钱,把这个学校质量提高,让外来人口的孩子来上学。但很多地方连这一点起码的都没有做到。我要说,哪怕让农民工子弟上质量没有那么高的公立学校,也比不让他上学或者上那些条件很差只是赚钱的私立民工子弟学校要好,更比让孩子留守在父母不在的老家要好虽然上海过去做的不错,但是现在又开始控制外来人口,这些东西又在往回退。

关于户籍改革的成本问题,地方政府,包括中央政府都要仔细想一想,要不要保障这些为你城市提供了这么廉价的劳动力的外来人口,包括他们的孩子的基本权利。这些人给城市做了这么多贡献,要不要给他们提供一些基本服务,这是第一。第二,如果地方不愿意,中央就必须要配套资源和强制地方政府来做这个事情,为什么中央没有尽到应该的责任?有没有想过,政府不尽责任,最后中国培养出来的会是什么样的孩子?我们这个社会现在已经变得很暴虐,但所有那些被社会唾弃的人,包括犯罪的人,其实都是很可怜的人,而出现这种情况,归根结底跟我们没有包容他们进入社会并给予他们希望的一个体制,这真的是一个悲剧。我们现在要开始改革,就是要防止这个悲剧在未来不断发生,换句话说,今天不盖学校,明天就盖监狱。不能光看今天的成本,还要看未来的成本,更要看收益大不大。

何况有很多好方法可以把户籍改革的成本有效降下来,同时让户籍改革的收益大大提高。为什么很多其他事情都可以做,大广场可以建,新城区可以搞,开发区搞得这么豪华,为什么就不能为这些流动人口的孩子多做点工作,中央政府和地方政府都得问问自己。

政府要让公共服务价格合理化,而不是普遍低价

李腾腾:有研究认为,人口增加不仅不会给大城市带来压力,相反还会因为市场自身的调节作用,给大城市带来更大的机遇与发展,您怎么看待“是否应该控制大城市人口”这个较有争议的话题?

陶然:市场的自身调节当然有它的经济作用,但是城市里包括道路、交通这些服务的定价,包括水的定价都不是市场定的,如果很稀缺,政府应该适当提高价格,如果城市里面有些低收入群体承受不了这个价格,政府就应该直接给这些人一些定向补贴,而不是普惠式的低价格。所以如果完全靠市场,这个问题不能完全解决。比如说北京地铁的价格确实稍微低了一点,当然现在提到这个水平是不是合适可以再讨论,但我认为适当的提高是有必要的,没有必要像过去低价时支付这么大的补贴。补贴太多实际上就削弱了政府未来修更多地铁的能力,适当的提价是有必要的。包括水资源,北京这么缺水的情况下,水价还这么低,郊区还有很多农业,农业用水价格还这么低,把农业停了就完了,停了以后生态也不会破坏,可能自然就会有一些植被生长起来,把水用到城市里去。但要做到这一点,就需要适度调价,适当的调价大家也会注意节约用水,适当的调价大家也会知道怎么样安排自己的交通,交通也有可持续的能力。

我们要相信价格机制是可以起作用的,人口向城市里面集聚本来就是市场的作用。而且在知识经济时代,高端的人通过在线和见面的沟通聚集,同时需要很多低端的人来提供服务,每个人都应该有他在城市里生存的空间,这就是市场经济的本义。我们确实有很多公共服务的定价应该更市场化或者应该对供需情况更有反应,从而让这些公共服务的提供更具有财政可持续性。市场化定价缓解了城市服务供应不足的局面,价格上升就会多供给,人们也会节约,甚至有些人在这个城市里确实找不到合适的机会,他就会到其它城市去。当然这种适当的提价如果确实让收入最低的人受到损失,你就给那些人一点补贴,不需要普惠性的低价制度。

李腾腾:大城市如何发挥集聚效应?相应的政策和措施具体有哪些?

陶然:我们要让大城市的集聚效应更充分发挥出来,同时提高管理水平,通过比较合适的公共产品的定价,让城市病、环境污染甚至是城市水资源、土地资源不足、成本偏高这些问题得到解决。比较上海和北京,你去看上海的路,比北京窄得多,可是交通情况比北京要好,为什么呢?因为它很早就实施了汽车牌照拍卖,买个车牌,最开始三四万,现在变成七八万,这个钱政府就用来修了高架,这样做的话首先车少了,第二还有高架也让交通更便捷。当然高架对城市好不好这个问题是可以讨论的,但是不修高架也可以把这个钱用来补贴公交和修建地铁啊。一方面拍卖牌照把轿车总量限制住了,另一方面,轿车数量限制住后,就不容易拥堵。这个钱看上去对那些掏钱买牌照的人不公平,但是这些人相对来说是富人,他掏了钱买了方便,我们就可以用他们的钱来补贴穷人发展公交,这才是真正的公平。北京这么好的马路,这么高的人口密度,公交完全可以搞好,而且还可以赚钱,但前提是轿车不能太多。比如说我从人大到颐和园,轿车少了以后,马路很顺畅,就可以开三类公交,一类是一站直达的,一类是每站都停的,还有就是中间停几站的,票价也可以不一样,只要控制住轿车,可以让每一类的速度都非常快,服务也可以非常好,一两分钟一趟。如果可以做到,公交其实未必需要补贴。北京这么人口密集的城市,如果公交可以跑的快,完全可以做得非常好,比如,那种一站直达的收费高一点,甚至可以赚钱,因为坐一站直达的人时间成本很高,你就来选这个最快的坐,这里赚了钱后可以去补贴那种一站一站停的穷人坐的公交,后面这种可以定价很便宜,因为乘客收入或者时间成本比较低。这里面有很多机制,比如甚至可以拿拍卖汽车牌照的钱来开拓一些现在暂时不盈利的公交线路。我这里只是举个例子来说明我们有很多办法可以想,然后是把这些想法落实好,政府应该要多动脑筋往这个方向走。

因为中国城市土地利用很扭曲,有很多大城市、中等城市,商住用地价格很高,所以居住的特别密集,扭曲的土地制度也导致城市交通受到很大压力,所以发展公交肯定是最好的,但是公交好的前提是把轿车总量限制住。

对很多城市而言,更严重的问题在于,现在轿车都已经买得差不多了,城市机动车数量已经严重超负荷,那么怎么办?北京很晚才开始采取限制车辆数量的措施,用的是抽号的方法,但抽号显然不如拍卖牌照好,因为政府拿不到钱去补贴公交。但我想说的是,现在北京这样的情况无论是抽号还是拍卖牌照,路上车的总量已经太多了,现在的做法做只能够防止交通不再进一步拥堵,但是很难让交通减少拥堵,换句话说,由于存量车太多,基本上已经进入了一个死局,后面无论是拍卖牌照还是抽签摇号,这个事情都已经不可逆了。

那么还有没有办法解决呢?有的。即使进入死局,我们还是有很多新技术和方法是可以突破死局的,比如,在每个车上安一个GPS或者北斗导航,在拥堵时段和拥堵路段收费,这个方法甚至比拍卖牌照还要更好,成本也不高,完全可以做起来。因为每个人都会对价格信号做出反应,而且一旦这样做了以后,路上跑的私车少了,公交就可以很快跟上,收费就可以用来发展公交,大家就会改变自己的行为,公交如果很快,我为什么去坐私车呢?而且还有一站直达的,还有停几站就到的,还有每站都停的,他就会去做这个选择。

要摊大饼式发展居住区而非工业区

李腾腾:如果当前大城市的发展方式存在诸多弊端,那么相对健康的大城市发展方式应该是怎样的?

陶然:中国搞城市规划或者城市研究以及很多城市决策者都有这么一个观念,说大城市不能摊大饼,不能无限制地往外扩,所以应该发展中小城市或者城市群,城市群里面也要有一些中小城市,而且城市之间可能要有一定的隔离,不能一直摊下去。

但如果你到欧美包括日本的很多城市,不包括香港这样没有扩张余地的城市,都在摊大饼,居住区在往外摊大饼,不像我们国家现在这种居住区密度非常高。有学者研究,即使中国城市每家都建独立式住房,中国也用不了多少地,中国的土地资源并不稀缺,我们的耕地都有20亿亩,大概不到1亿亩也就差不多够每家盖独立式住房了。可是我们现在城乡建设用地远远超出了这个规模,为什么大家还都住在高楼里面?因为我们现在这种扭曲的用地结构让我们住宅用地供给过少,工业用地供给太多,使得人们的居住高度密集,对人们包括孩子未来的发展和身心健康都不好。我们的城市扩张非常快,工业区和一些密度很低,没有人气的新城区以后都会变成“鬼城”,这样的摊大饼确实是有问题的。但我要说的是,我们的居住区面积太小,未来应该也可以摊大饼,但是要把工业区的摊大饼停下来。

在美国城市研究学界,其实研究过居住区摊大饼导致的城市蔓延问题,主要是随着轿车的普及,道路交通的畅通,人们就越来越远离城市中心区,富人都迁到城外去,当然分散居住时,对能源利用效率确实带来了一些问题,还有这种模式导致很多城市中心区最后变成了穷人居住的地方,甚至城市中心犯罪现象增多。但我觉得中国和美国正好是两个极端,咱们是居住都往城市中心挤,城市往外扩,全部是给工业投资和资本家服务的,或者是用来建设没有人气的新城区,美国是城市中心区在衰弱,城市郊区在繁荣,中美两国这两个极端都不好。中国的城市适度的要往外摊,但是往外扩的应该是居住区,你到东京去看,包括到芝加哥,它的城市往外扩张得很大,但都是居住区往外扩,这种摊大饼,还可以缓解交通拥堵,至少比工业区摊大饼要好。

我觉得中国未来要取得一个平衡,现在的城市居住和商业区太密集了,对交通的压力也太大,人是不是一定要居住在这个地方呢?不一定,人还是要适当的分散,怎么分散呢?现在很多工业区往外摊大饼,但是工业用地利用效率就很低,除非这块地已经污染了,或者是污染到了盖居住区对老百姓健康不利的程度,否则的话就可以转为商住用地,有些工业区可能把土壤污染了,不再适合种庄稼了,但是做居住区对健康可能没有太大影响,当然这个里面有很多技术问题我不是完全懂,我的意思是说有的东西会污染到不能搞农业,但是居住还是可以的,不会对人的健康有影响。如果可以这样的话,我们现在大城市居住用地的比重太低,要往外扩,居住区的规划面积要大幅增加,其中有一部分是可以通过现在很低效率的工业用地和仓储用地转为商住用地来解决的,这个反而有利于城市的管理和交通问题的缓解,更有利于房价和土地价格比较平稳的回落,更有利于我们和我们的子孙未来的生活。

李腾腾:依您所言,如果聚集在城市里拥堵的人可以向外迁,比如迁到一些工业区,那么现实存在的远离城市中心的诸多“鬼城”又将如何解释呢?

陶然:中国现在几乎所有城市都在建新城区,工业区当然也是往外扩,为什么还要建立新城区呢?工业区是用来搞制造业的,新城区一般是搞房地产的,比如一个城市有一个旧城区,人气比较足,但如果政府出让商住用地,就可以赚很多钱,但问题是这些地都有主了,拆迁成本很高。所以很多城市政府倾向于干脆在旁边再搞一个新城区,把农民的地征下来比较便宜,政府原来在老城区会有各种政府机关和企事业单位,那个地很值钱,现在卖掉这些地,然后政府机关先撤出来,把政府和企事业单位都迁到新城区去,这块地腾出来卖了钱,就筹了一笔钱,在那边盖了新的办公大楼,再把人气带起来,因为新城区那个地真的很便宜,这样的话就不需要拆旧城这边了,它是想这么一个方式来节省成本,增加收益。

这个方式在有些地方搞得还可以,主要是那些工业开发区吸引了很多就业过来,从全国各地吸引了很多制造业和服务业的人口,城市发展得很好,这个模式就可以玩下去。可现在这个模式所有地方都在学,而且都是找银行甚至找信托公司借钱搞的新城区、开发区。中国城市化发展的规律,是正常情况下它应该会向大城市包括向沿海大中城市集中,哪怕沿海小城市也好一点,只要那边有很好的就业机会,工业区在内地只会有少数地方能够搞起来。

但是现在我们内地每个城市都在搞这个东西,当然就很容易变成“鬼城”,因为大部分城市建设的工业开发区没有发展前景。这种建设开发区与新城区能够成功,是要有一点条件的,必须得是经济发展有前景的地方,不是所有地方都能玩这个游戏。但现在每个地方都玩这个游戏,所以就很容易带来“鬼城”和一堆烂尾楼。当然也有一些地方首先出现“鬼城”,是因为那几个地方有很多资源,比如神木和鄂尔多斯,最开始大规模搞工业区是因为煤炭价格突然涨得很高,他们那里有煤,这样地方政府手上就有钱了,它就不知道自己是老几了,也不看那个地方的条件,拼命大规模建工业开发区与新城区,这就是资源带来的诅咒,资源太多,资源价格上升是就很容易有暴发户心态,很容易瞎花钱,当资源价格跌下来的时候你就发现自己负债累累。就好像一个人中了彩票,美国有这个研究,最后你会发现中彩票发财的人过了十年以后过得比他中彩票之前还要惨。其实从某种意义上来说,中国各地方政府都有点像鄂尔多斯和神木,为什么?因为地方政府通过地方融资平台都可以从银行和金融系统里面获得比较廉价的贷款,甚至不还的话,中央还可能也不得不去补窟窿。因为银行是国有银行,中央政府肯定不会要它垮,所以现在地方政府都是这种搞法。我们看这些先出现鬼城的城市,往往是因为它暴发户当得早,所以跌得快。但很多没有资源的城市,由于可以从国有银行体系透支,拿别人的钱玩,所以也不负责任,迟早也会出现更多鬼城。

公共服务要等市场倒逼到政府时才提供,太晚了

李腾腾:目前出台的政策对地方政府的约束力有限,政策执行存在风险,对此,您认为应该如何解决?就户籍制度改革来说,地方与中央应该保持怎样的关系,才能良性促进改革?

陶然:看这个文件,我觉得中央其实并没有真正地掌握户籍改革主导权。因为要改户籍制度,本质上是解决跨区流动人口公共服务问题,解决服务要随人走的问题,但公共服务又必须在本地才提供,那就只能由地方政府来提供,中央当然可以配套一些资源,但必须要求地方政府必须做到。但是,我看现在中央政府既没有给地方压力去清除那些限制性的入户条件,也没有给地方激励让他们给外来人口提供服务,这就是中央政府的失责。

当然,最近这些年随着中国劳动力开始出现短缺、民工荒,大家开始竞争劳动力。地方政府已经开始对外来劳动人口转变了一些态度,比如在入户条件方面有所降低,甚至催促原来不交社保的企业现在要交社保,对一些高技能的工人可以给他奖励户口或者是给他加快积分入户。但这些动作都太慢了。基本公共服务要等市场反映到地方政府发现不给农民工人家就不来的时候才提供,那就确实太晚了,农民工孩子上学已经被耽误了。你现在只给一些高技能的人提供户口,低技能的人就觉得没希望,就觉得这个社会对不起他,他可能就有对不起社会的行为。所以这个时候,如果认为这个公共服务是这些老百姓应该有的,而且对中国的长远发展是有好处的,那我们就不应该再继续去造就一个赤贫的、无所畏惧的阶层,就应该早点给这些服务,何况这些都是我们国家自己的公民。我们需要社会上这些暴虐之气减少,让人们都感到未来有希望,每个人的心态才平和,社会才能稳定。这些公共服务跟政府搞开发区、工业区和各种大规模的样子工程建设上花的钱相比真是九牛一毛,现在就给他提供就好了,为什么做不到呢?

流动人口住房问题的解决之道在城中村

李腾腾:中国的大城市普遍房价高企,而很多保障性住房又只提供给具有本地户籍的人口,面对这样的问题,有什么好的办法解决农村外出务工人员的住房问题?

陶然:所谓人口流入地就是能够制造就业、有增长的地方,“鬼城”恰恰相反。按照我们一直建议的方法,政府不用掏钱,人口流入地的城中村和城郊村像北京、上海、深圳、广州,还有很多沿海,包括内地能够创造就业机会的城市中,其城中村、城郊村的居民可以合法给外来人口盖出租屋。具体怎么做呢?举个例子,城中村村民可以跟地方政府来谈判,村民给地方政府无偿交50%的地,政府拿百分之二三十做基础设施,剩下的地把它卖掉以后来覆盖这个基础设施,而村民留下的50% 的地因为基础设施的改善加上政府适当提高容积率,让村民可以盖更高的楼房并对农民工出租。我觉得用这个方法就可以拉动增长,降低房租,同时对于正规的商品房市场冲击不大,还可以拯救钢铁、水泥这些马上就要垮掉的产业,既拉动增长,又给农民工以希望,还让城中村得到改造,让本地农民获益,何乐不为?

通过上述改革方案,还可推进流动人口子女就学问题的解决。比如,对以出租房为主,容纳外来人口的城中村、城郊村地段,政府可以考虑利用免费获得的公益用地建公立学校并接收外来人口子女入学。而学校的日常运营费用,则可以部分来自于对本地村民所建出租屋征收的所得税,部分来自于地方政府财政,甚至还有部分可以中央转移支付。(陶然:中国新城镇化应走出当前改革误区)

关于农民工教育的问题,要多说几句。比如我是一个农民工,我就这么一个孩子,孩子不能在我打工的城市上学,现在农村里面搞乡镇小学,原来搞村村通,每个村建小学,现在发现农村的孩子数目不够了,(那些村小建设的投资都白费了),我妻子就不得不每天从村里送他去上乡镇集中办的中小学,或者干脆在乡镇小学、中学旁边租个房子看着他,本来我妻子是可以跟我在城里打工,我们两个人每人挣两三千块钱的,现在因为孩子不能在城市顺利就地升学,就变成刚才说的这种情况。这也是为什么中国劳动力现在开始出现短缺,其实我们的剩余劳动力还有不少的,很多劳动力本来可以在城市里一直打工到退休的,但是在这种情况下搞到你30多岁,40多岁就得退出城市劳动力市场,因为房价太高,子女不能上学。换句话说,户籍和土地制度造成的扭曲是使中国中低端劳动力开始供应短缺的根本原因,它们让中国在还有很多剩余劳动力的情况下,劳动力却无法被充分有效地利用起来。如果通过刚才说的这个方法,让他们夫妇都能来,孩子也能上学,夫妇能够挣双份工资,整体工资的增加速度就不会那么快,但是两个人的工资肯定比一个人的工资要多。比如在北京、上海这样的城市,只要足够放开本地农民给外来流动人口出租房,一个月一千、一千五一室一厅都应该可以租得到,而且居住条件还会不错,刚才我说的那种方法,在台湾叫做“区段征收”,这么做给外来人口人盖房子花不了多少钱,因为那个地是本地农民自己的,上面盖房子,一平一两千块钱,这是解决问题的好办法,对本地农民来说也很划算,关键你得让人家盖。

但是这里也面临一个问题,比如说我允许你这样做了以后,由于周边商品房都是五万,你凭什么就让我盖出租房呢?政府一旦让你盖,你可能说好,我会盖出租房,但是实际上盖的是跟商品房差不多的房子。由于你很难限制他给谁租,旁边就会有些城里的或者想买房的人跟他们说,这样我们签个七十年年的租期,实际上相当于卖给前者,旁边的商品房五万、三万,只要你这边两万,那么我肯定买。我们也可以按照政府要求,表面上写每个月的租金,实际上后面做一个合同租70年或者100年,这就相当于变成商品房了。如果这种局面出现,地方政府的土地财政收入和开发商高价拍的地就全亏了,他们也肯定知道如果你要这么玩,我肯定受损,这样政府根本就不会同意你这么搞。但是我要说,也不是没有办法。

举个例子,比如我要限制你盖出租房,我给你留了50%的地,但其中10%给你这个本地农民直接控制,因为把你宅基地都拆了,要给你盖安置房,每家一套,剩下的40%的土地,地方政府允许村民自建,或者政府帮助借一笔钱,比如用这个土地做抵押贷款,请建筑企业帮助去盖出租房。出租房的产权属于本地农民,但由第三方来管理与出租,然后租金先抽所得税给农民工子女上学聘老师,还有一部分要还贷款,还有一部分就给本地农民每年分红。如果这样做,我就可以限制住你盖商品房了。当然,盖房子要花钱,本地农民可能自己掏得起,掏不起也可以贷款,甚至如果愿意,本地农民可以给地方政府多让点地来折成钱,比如原来我给你谈好,交给政府50%的地,现在我说政府给你交60%的地,我只要那40%,自己住用10%,剩下了30%,我给你多交10%的地,你给我盖房子的钱,这就是地和钱的互换问题。

这样的方法就可以有效解决刚才提到的问题,就不会对正规房地产市场造成太大冲击。这样地方政府、房地产商就不会反对这样的改革,这样我们城市的租房市场就可以大规模发展,农民工和大学生就可以有可支付的体面居住。而且在这个过程里,我通过一些专业性社会或者企业组织来管理出租房,把这个地方可能管理得比本地农民要管理得更好。当然本地农民也可以参与来管理,但是总之我要控制住你这个房子只能出租的,至于说二十年、三十年收的租金,把贷款都还完以后,本地农民还会赚不少租金,但那时候房地产泡沫可能也问题不那么严重了,政府就可以允许这房子卖了。此时这些租住在这里十年二十年的人可能也有钱买了,先租了十年,后面他积累了十年,可能也就买得起了,这么一过渡,就可以实现居者有其屋了。

土地改革,就是要找寻合理的过渡性模式

李腾腾:各地户籍制度改革缓慢,与“土地财政”有什么样的关系?

陶然:就是因为我们的地方政府垄断、限量、高价供应商住用地,放量、过度、低价出让工业用地,才导致地方政府主要是去给资本家服务,而不是给包括流动人口在内的城市居民服务。这一点从政府的支出往哪个方向走就可以看出来,以后要扭转这种情况,就要彻底改革土地财政。比如一般我们讲西方的民主国家会收物业税,物业税在经济学里是一种benefits tax,就是说物业税收了以后主要用于这个地方的学校和基本公共服务提供的,居民愿意交是因为他知道政府把这个钱收了后确实是想把学校搞好,然后房价还会更高,这样我交了税,我也得到好处。但这种税收需要有一定的地方选举体制做保障,这个学区收的钱只用在本学区,不能调到别的地方,而这也需要有一个代表本地民意的机构。中国未来也应该往这个方向走,但如果现在没这个条件,还去收物业税就有很大问题。现在我们很多地方政府不提供服务,所以每个小区都得雇私人保安,每家都要交很多物业费。政府如果现在还要收物业税,老百姓也不知道钱收了以后是不是用到本地服务上。其次,我现在知道你不提供公共服务,我交了物业费后,你还要我交物业税,但收物业税得到人家家里去收,不可能从工资里面扣,这样的话那就相当于去人家家里抢钱。如果我们的政府真想要给自己惹麻烦,那就去收物业税吧。此外,现在中国房地产正在开始下行,哪怕针对第二套住房收,政府收到的钱可能还不如亏的钱多,因为物业税带来房价继续下行,出让金进一步减少。

在这个过程中,我们要逐渐地淡出土地财政,但是又不可能一下子走到一个理想状态,物业税有一个好处就是地方政府收到税后要干事,就得把地方服务提供好,这个地方的房产价值才能高,才能多收钱,它有这么一个自我循环的机制,但是这个机制需要有一定的民主政治条件,中国现在没有这个条件。因此政府不能做这个事情,做了以后还可能让这个房地产市场崩溃了,这是一个很蠢的事情。

  不搞物业税不代表不能进行改革,比如说现在允许城市郊区农民按照前面提出的那种方法盖出租房,这对正规的房地产市场影响没有那么大,还可以给地方政府拉动增长,同时农民工的居住、子女教学的问题解决了,城中村很快也改造好,把社会积极性调动起来,给这些农民工以希望。这样会有更多更稳定、对未来有期望的农民工来提供劳动力。人的心态不一样了,他知道自己未来有希望了,他就是守法的公民,他知道政府对他好的时候,给他这个机会的时候,他就会去配合这个社会,就会让我们的社会更和谐,我们对流动人口的管理也就更容易,而不是把他们当作潜在的犯罪分子。

李腾腾:如何从根本上扭转土地出让的非市场化操作局面,同时避免地方政府在这一过程中受损?

陶然:第一,把征地制度改掉,但是马上大改也有问题。说现在允许集体建设用地全部入市了,可能今天政府刚宣布,明天房地产市场就崩了,因为大家都可以随便盖房子了,所以这个事情现在不敢做。但如果按照我们刚才的方法叫做“区段征收”,就要好得多。因为区段征收也还是一种征收,我们的征地制度不用大改,要改什么地方?目前规定商住用地必须要招拍挂,这个必须改掉。要实现区段征收,就必须改变政府一个口子的垄断供应的局面。城市向外扩,政府搞区段征收,就是适合盖房子的地方,政府就拿农民50%的地,剩下的让本地农民可以合法盖出租房,当然那个出租房可以由政府来安排企业盖,而且采取办法限制只能出租,但是政府把出租收入分给本地农民,那是你的产权。这个也是一种征收,“区段征收”也还是有一定的强制性,这样对法律的修改最少。这个土地改革就可以改变地方政府一个口子供地,由土地储备中心招拍挂供地的局面。北京有150个城中村,这么改就相当于150个城中村都可以供地了,但是政府还是可以区段征收,50%的地是白拿走的,剩下的50%的地就给农民盖出租房了。

另外就是把工业用地逐步转化为商住用地,工业用地非常浪费,也得逐步把它集约利用起来。但这里的关键是不能工业只改能工业。我们现在的工业用地本来已经很多,要慢慢的把它转为商住用地,政府也可以从中获得不少收入。这完全可以成为一个过渡方案,等哪一天条件成熟了,地方民主逐渐发展起来,老百姓对政府建立了信任,政府的公共服务也做到位,那是就可以把现在所有的居住小区的栏杆全部拆掉,大家不用担心有小偷进来。因为政府的警车都在路上巡逻,所有人的孩子都会可以上公立学校,而公立学校要办好需要大家交物业税,那么大家就愿意交了,那时候我们就可以抽物业税了。

所以改革是一个从此岸到彼岸的过程,此岸可能就处于一个不利的局面,而这个局面存在着过去制度带来的严重扭曲。但如果现在我告诉你可以直接采取彼岸做事的方法,而不是找到一些过渡性模式,那么还没有到彼岸我可能就在河里面淹死了。所以,一定要采取一些过渡性的方案让我一步一步游向彼岸,而不是淹死或者是干脆原地不动,这都不行。

解决流动人口子女高考问题就要有灵活的高考指标

李腾腾:如何破解农民工子女的升学和高考问题?

陶然:升学问题对中国来说,比如一个农民工子弟在一个城市里可以上到小学、初中,但未来要高考的话,是以省为范围来招生的。在中国很多沿海流入省份的分数比内地还要高,除了北京、天津、上海。所以对人口流入地来说,如果最开始允许他在城市里进入小学、中学后再上高中,对于广东省、浙江、山东、江苏省其实问题不大,因为他本身分数比内地还高一些,所以他不是很害怕放开,他知道外来人口可能自己更愿意回去考。但是我想说的问题是,这些人都到这儿来了,我们就应该针对这些地方的流动人口子女数目给这些省份更多的高考指标,因为不管怎么样,增加了本地孩子上学的竞争度,降低了内地那些地方的竞争度,高考指标也应该随着人口的流动而调整。但是北京、天津、上海的情况比较麻烦,因为它有特殊的政策,分数非常低,而且这些地方的家长声音也特别大。所有人都是自私的,都希望自己的孩子能够少一点竞争,它又是直辖市,地方保护主义严重,本地家长的声音特别大。

现在的问题在于,这几个特大城市的流动人口子女升学问题要不要解决?我认为应该可以。哪怕你采取以下这样一个方法,也比没有办法好,比如说,北京这一年来了六千的外地孩子参加高考,来自全国各个省,比如说河南两千、河北三千、湖南一千,我们就把河南、河北、山东这些地方的六千人对应的高考指标拨到这儿来,还是让孩子在北京参加高考,因为他初中、高中都是在北京上的,我就参加北京的考试,但是录取的名额是从他来的各个省按照同比例给你转过来的,或者教育部专门给它安排一些指标,给你一个全国平均的指标,这总公平了吧,你们都参加北京的高考,但是录取的时候,咱们按照这个指标来录取你,不要跟北京人直接争指标,这当然不是一个完全合理的政策,但是比原来不让你参加考试,比让你必须回去考还是要更好写,这个妥协我想起码可以做得到。

本采访于1月16日发表在共识网

Get daily updates from Brookings