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美国“向东转”易说难为

李侃如

不久前,朝鲜领导人金正日突然离世,美国深刻意识到——不仅要与美国的盟友合作,还要在处理亚洲重大威胁时与中国携手。这也是为什么美国实现亚洲整体战略平衡至关重要。

事实上,奥巴马政府对亚洲的总体态度在2010至2011年期间,发生了相当大的演变。而奥巴马前一段前往火奴鲁鲁、澳大利亚、印度尼西亚等参加一系列重要会议,充分展示了这一结果。此行成效非凡,其信息经得起仔细推敲,清晰地传达出协调一致的外交、军事和经济战略,覆盖面从印度次大陆到东北亚,并将深刻塑造美中关系。其核心思想是:美国在未来几十年将在亚洲扮演领导者角色。

美国媒体将这一思想描绘为仅仅意在亚洲对抗中国,但寓意远为复杂得多。总统阐述的这一战略有多少现实性?对美中关系和两国在亚洲的角色会有怎样的影响?美国是否有资源兑现这一历史性的“转向”?

奥巴马亚洲政策有什么变化?

奥巴马上任时自诩“美国首位太平洋总统”,宣称小布什政府对亚洲地区事务关注过少,提出美国应当恢复并加强其在亚洲的传统参与水平。当中国在2010年和2011年的亚洲政策趋于强硬时,奥巴马政府也加快动作,美国在伊拉克和阿富汗的军事参与大幅减少。

特别是2010年间,美国对中国在该地区的动作反应迅速。针对朝鲜核试验以及其对韩国发起的致命挑衅,奥巴马明确支持首尔,施压中国以压制平壤,并不顾中国的强烈反对,在黄海开展海军军演以警告朝鲜。

在东北亚和中国南海,奥巴马政府正式明确了在涉及中国领土争端中的中立态度,但采取的实际立场不出所料引起了北京的怀疑。当日本在钓鱼岛附近海域拘捕了中国渔船船长后,美国国务院确认说,美日同盟覆盖这一水域,因为争议岛屿在日本政府的实际控制下。

南中国海周边各国的领土主张针锋相对,掀起新一轮口水战,使得美国国务卿希拉里在越南河内举行的东盟地区论坛上申明美国的重大利益,即在该地区航行的自由,保持该地区向正常商业活动开放。同时,希拉里表示美国愿意协助建立解决领土争议的合作机制,美国认为所有国家的领海主张都应以领土特征为充分支撑。中国对华盛顿疑似欲插手领土争端感到愤怒,并申明北京不认为该地区的自由航行面临任何威胁。

2010年,在以上和另外一些问题上,美国对中国有意无意地利用其经济实力对该地区的外交和安全利益的各种行动分别做出了反应。这些反应与美中之间活跃的双边外交交织在一起,保证了美中关系不离正轨,并控制着双方预期。中国国家主席胡锦涛2011年1月在华盛顿成功进行了国事访问,这表明在具体事务上的强硬和双边外交上的积极相结合,为美中关系奠定了合理的固有步调。

在此背景下,奥巴马总统在2011年11月的亚洲之行凸显了美国的政策已经在四个方面迈出了重要一步。

一是多边组织。在过去十年里,中国在东盟、东盟10+3(东盟+中国、日本和韩国)、东盟地区论坛(ARF)上付出了巨大努力。中国与东盟的自由贸易协定为21世纪中期提供了一系列慷慨的“早期收获计划”措施,2010年中国-东盟自由贸易协定正式生效。这一协定当然不包括美国。北京还支持东盟地区论坛成为重要地区安全论坛,可能是因为它多年来都是完全通过协商一致运作,并且搁置棘手的具体问题。

在此背景下,奥巴马在2011年11月把他坚决支持两个不同多边组织的决定付诸实践。在经贸方面,奥巴马宣布美国希望在2012年12月前达成跨太平洋伙伴关系协议(TPP),成为将亚太主要经济体囊括在内的高质量贸易和投资平台,谈判目前正在进行中。TPP的构架围绕着美国所拥护的透明、保护知识产权、劳动权益、保护环境等原则(可视作升级版WTO)。尽管奥巴马指出任何认同这些原则的国家都可以加入,但TPP原则与中国在经贸领域的大多数行为指导原则大相径庭。中国并不在协商建立TPP的发起国之列。

在安全方面,美国正式加入了东亚峰会(EAS),奥巴马更利用他首次出席峰会的机会将这一新机构的关注焦点导向了该地区棘手的具体的安全事务上,特别是海洋安全。这完全不是北京方面乐见的,但绝大多数EAS参会国支持美国总体策略。

简而言之,奥巴马采取了大胆的行动以改变亚洲多边组织的重力中心,对那些将美国纳入范围内的组织示好,引导它们采取为华盛顿所喜闻乐见而令北京深感头疼的策略。

二是经济和贸易。奥巴马政府在就职后的头两年半,在贸易问题上无所建树。 但在2011年11月初,与韩国签订的自由贸易协定终于获得通过。如上所说,这将焦点转移到将TPP建设为亚太新贸易和投资平台上来。这两项措施令亚洲重回美国经贸战略的中心,体现了奥巴马反复重申的一点:对美国未来经济繁荣而言,没有什么地区比亚洲更重要。所有这些是在一个并不良好的环境下取得的:美中经贸关系紧张加剧,而且在2012年华盛顿选举和北京换届的背景下,这种紧张也不可能会消退。

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三是安全。奥巴马在此行中明确宣布他将确保美国亚洲安全投资不受未来美国总体军事开支削减的影响。在澳大利亚,他还签署了一份协议,允许向澳大利亚北部港市达尔文轮流派驻2500名海军。美国新任国防部长利昂·帕内塔几周前访问了该地区,奥巴马之行则毫无疑问地表明,美国军事和更大范围的安全焦点正从伊拉克和阿富汗转向亚洲,而且这一新定位将始终是美国安全战略的重中之重,并不受未来国防预算削减的影响。

在2011年11月的访问之后,奥巴马政府随即于2012年1月在军事预算约束的情况下,发布了美国未来国防战略,其中详尽阐述了新的联合作战介入理念。两份文件都进一步确认了美国军事力量将维持其克服任何国家在本国领海之外拒绝或束缚美国军事资产活动的能力。这些文件还强调美军在亚洲的力量将更为轻巧,而不会因任何将来的军事预算约束而降低实力。

四是外交。全球民主议程在奥巴马上任后并未占据显要位置,但这一点在阿拉伯之春发生后出现重大改变。奥巴马在此行中明确声称,美国将在亚洲引领民主和人权进步,他在澳大利亚宣称:“其他模式已经尝试过并宣告失败——法西斯主义和共产主义,一个人的统治和一个委员会的统治。他们都失败在一个简单原因上:无视权力和执政合法性的最终来源,即人民的意志。”在最后一站,奥巴马宣布希拉里将访问缅甸,这是美国国务卿首次访问缅甸——去感受新改革运动的热潮,并推动民主治理的进步。简言之,新的综合战略提升了民主在美国亚洲外交中的分量。

其实,奥巴马在2011年11月出访期间宣布的大多数新政策早在2010年或更早就已有雏形。但美国之前在反对中国行动的时候,还会有选择性让步,着眼于处理美中整体关系,不过11月的出访则表明了一种重大转变。华盛顿仍然致力于保持建设性的美中关系,但现在已经连点成线,形成整体战略,明确地主张并保证在可见的未来美国在亚洲的领导性位置。

中国的反应

不足为奇,中国对这些新动向感到担忧。这些动向从各种角度加强了中国对美国一直以来的疑虑。在中国看来,美国总是首先考虑保护其全球支配力。这也就意味着美国会阻碍或破坏中国崛起。美国在全球金融危机中掉队了,此后复苏迟缓,而中国则在2010年一跃成为世界第二大经济体,这让北京更加担忧华盛顿会一心一意地拖延中国超越美国、成为世界头号经济体的那一天到来。

北京觉得美国在以下领域所采取的行动心怀不轨:如鼓励中国的异见活动,企图制造不稳定,然后通过网络活动煽动动乱,推翻共产党执政;施压中国进行人民币升值,从而增加中国的不稳定性失业,转移美国人对本国失败的注意力;在中国的邻居中煽动关于其意图的恐惧,从而为中国制造麻烦,并鼓励越南等一些对中国长期心怀猜忌的国家;与亚洲国家,特别是主要民主国家携手合作,为中国谋求相匹配的地区大国身份制造障碍;质疑中国发展模式能否取代失去光环的西方民主模式;采取建立TPP等方法,挤压人民币国际化的空间,而这在中国看来是制衡美国滥用作为全球储备货币的美元能力的重要措施。总之,奥巴马总统的泛亚洲战略以及与之相伴的一些言辞让许多中国人深信,美国所有的行为都是抑制或实际上破坏中国崛起的阴谋。

中国领导人对美国的实力和能力保有充分的重视。奥巴马自诩美国在亚洲始终占据领导地位——以全面的美国战略思维和外交为后盾,但同时增加了一种有违其初衷的可能性,即为中国自己的地区战略提供了全新的语境。

接下来会发生什么?美国媒体将奥巴马亚洲之行描绘为巩固了美国的亚洲领导地位、处处挑战并战胜了中国。美国的举动显然得到东亚峰会上几乎所有大国的热情声援,这也加强了这种看法。但事实要复杂得多,不管是奥巴马总统的真实诉求,还是可能的结果。

更为复杂的美国战略

事实上,奥巴马政府并未试图越界与中国对立。相反,它采取了双管齐下的政策:明确并加强与中国合作关系;在亚洲建立强大、可信赖的美国存在,既能正面鼓励中国作出建设性行为,也能让该地区其他国家有信心不必向中国作为潜在的地区强权而低头。

奥巴马政府仍在继续致力于发展华盛顿与北京高官之间的紧密的个人联系。奥巴马已经与胡锦涛主席会面十次,包括在火奴鲁鲁的会面,与温家宝总理多次会面。希拉里个人也为增进与她的主要中方接洽人戴秉国的接触而付出了格外努力,双方定期举行持续数小时的非正式会谈。财长盖特纳与中国副总理王岐山也建立了密切交流。

这些私下会谈的精神在于能比正式谈判更细致地解释各自的立场,从而赢得相互理解、增加互信。谈话的基础是相互尊重并承认中美间难以切断的利益关系。这些关门会谈旨在减少中美之间不必要敌对行为的几率。双边外交这一鲜为人知的侧面是试图管理美中今后摩擦的发展,为各种美中会议定调并确定议程。

无论如何,中国都对美国总统十一月强势出访亚洲的范围和面面俱到感到惊讶。最初的反应是轻微的,可能部分是因为双方领导人在会议期间做出的私下保证,部分是因为北京在2012年将迎来换届。胡的领导集体可能想避免出现任何严重的美中关系恶化,可能不想在一个非常敏感的政治年对美中关系进行重大内部回顾。

然而,倘若美国试图遏制崛起的中国在亚洲获得匹配的地位的种种做法令民族主义情绪蔓延,中国领导人也不能对这种颇得人心的情绪无动于衷。这种情绪会让中国领导层倍感压力,必须抵制美国在中国后院耀武扬威,并提醒美国注意亚洲变化着的真正力量均势。提醒的方式有很多可能性,其中包括整体提升紧张程度,在诸如对伊朗制裁,处理朝鲜政权衔接等问题上减少合作,在中国专属经济区增加事件等——哪个都不能排除。军方在中国政治中的角色非常不明了,但在这个换届年也有可能影响中国的反应。中国的领导换届可能让情况朝两个相反的方向发展,这取决于内部的力量变化。避免情况向反面发展需要美国做出积极、持久、定位准确的外交努力。

而同时,美国政府内部的相关变量,很难说清但又极其重要。奥巴马政府的中国政策最早主要是由密切合作的副国务卿詹姆斯·斯坦伯格和国家安全委员会东亚事务高级主管杰弗里·贝德尔制定的。这是在2009年上任的与中国打交道的最早的两名高官。他们卓有成效的合作,不仅在中国政策上,还在相关更广泛的亚洲政策上确保了白宫的主导权。

从2009年末往后,美国国务院里出现了一缕不同的思想,并获得了五角大楼一些官员的支持,他们欲对中国采取更为强硬的立场、打算警醒该地区其他国家提防中国日益增长的实力、团结一致采取限制中国的行动。这两派政策的冲突并不激烈,但各方都有意谋求塑造美国整体政策,并经常在各种问题出现时提出不同的策略及建议。

斯坦伯格和贝德尔先生于2011年离开政府。在他们离开后,在美国国务院、国家安全委员会或五角大楼就没有局长或以上级别的中国专家了。奥巴马亚洲之行动身前,白宫发给记者的新闻通稿比以往更充分地展现了国务院中那些支持采取比过去更强硬态度的官员的措辞,如宣布美国“转向”亚洲的政策和态度。若人员变动已经给白宫政策带来实质变化,那么当新的问题随着时间出现时,会证明这是一个重大动向。

在这里,值得注意的是奥巴马在亚洲之行中从未说过“转向”(pivot)这个词,国家安全顾问汤姆·多尼伦说的是“再平衡”而不是“转向”。相反,是国务卿希拉里不断声称美国将“转向亚洲”。

中国高层官员早已明确地认识到美国政府内部的分歧,可能会根据强硬路线占了上风的迹象做出相应反应。

美国可信度与中国的轨迹

如果美国能让北京相信,美国仍将长时间保持领导亚洲的能力,并且只要中国的行为不挑战美国在亚洲的整体地位或核心利益,美国愿意支持中国的持续发展。这种偏强硬的路线可能会促进中国的建设性行为。毕竟,中国领导人是相当务实的。如果美国采取了战略一致的亚洲战略,并能在该地区赢得广泛尊重和信任,那么中国不太可能直接挑战美国。

虽然措辞和外交可以影响人们的看法和预期,但是长时间来看,可信度是至关重要的,它要求一个国家能展示具有长期实施整体战略的资源和能力。

在这种情况下,奥巴马和克林顿在亚洲侃侃而谈令人惊讶,仿佛亚洲人并不认为全球金融危机是美国制造的,仿佛美国的民主体系最近表现出色,仿佛只要华盛顿想在太平洋地区进行任何形式的军事派遣,美国军方就有资源实现。但事实并非如此。

亚洲最大的疑问是美国是否能从当前的财政危机中反弹,并迅速走上通往健康财政、强大未来之路。2011年8月因提高债务上限引发的政治灾难对美国在亚洲地位造成巨大打击,它恰恰在这个问题上释放了一个强烈的负面信号。当11月奥巴马阐述他的亚洲战略时,国会预算“超级委员会”甚至无法就减赤计划达成一丁点的共识能够呈交国会——这个失败在奥巴马访亚回府的几天内就宣布了。

因此,奥巴马亚洲政策所描绘的图景难免有点一厢情愿。尽管奥巴马表示说只要接受TPP设计的高标准,所有国家都欢迎加入共创亚洲繁荣,但目前的现实是,该地区所有主要经济体的最大贸易伙伴是中国而不是美国,而中国并不愿按照这些标准行事。似乎没有国家愿意拿他们与快速发展的中国经济的关系来冒险,特别是在美国增长疲弱、欧洲前景堪忧的情况下。

另外,美国国防在未来十年可能面临着超过1万亿美元的预算削减。大多数亚洲政府困惑的是这是否会削弱美国在亚洲的军事力量,以及美国在亚洲动用军事力量的意愿,尽管美国目前否认这一点。中国的军力远不及美国,但在未来若干年国防预算似乎都将以两位数增长。简言之,塑造美国未来亚洲角色的重要因素是美国如何提振国内经济,并证明,也是美国历史曾多次证明的,即由于危机迫使美国进行改变,美国的制度能从比以往更为严重的问题中触底反弹。

当然,中国自身发展前景也是个问题。当谈到北京的国际角色时,人们总有种印象,中国的增长势不可挡,其体制在国内具有坚如磐石的基础。但以上两点都值得推敲。北京已经表明必须改变其发展模式,因为这种在过去几十年获得成功的模式已经走到尽头,越来越多地带来导致经济不可持续发展和社会不稳定的后果——财富分配极度不均,普遍存在的产品和食品安全问题,腐败加剧,灾难性的环境恶化,投资回报下降,普遍认为制度不公正等等。然而,几乎没有证据显示在本次北京领导人换届过程中,有能改变上述现状的强力政治决策出台,以对腐败集团和一些大权在握的地方官员的既得利益构成挑战。

确实,领导人换届的长期性让人们对2014年前实质性国内改革抱有悲观情绪。没有政治体制的变革,中国政治稳定就无法确保。这种变革已经变得很难,可能已经太难了。如果中国遭遇重大政治动荡或发展势头戛然而止,整个亚太地区的看法将发生变化,自然而然地影响对中国角色和中美两国地区均势的态度。

转向过度?

去年11月宣布的美国的亚洲转向战略显然意在增强外界对美国未来在该地区领导地位的信心,以及对华盛顿筹谋这一令人瞩目的外交大动作的尊敬。在许多亚洲国家担心美国走向衰落之时,奥巴马表现了美国的乐观情绪、原则、决心和领导力。

这一战略可能确有不少益处,但并不像奥巴马和希拉里宣扬的那样十拿九稳。更重要的是,除非美国能以更快的效率解决其国内财政和相关政治问题,否则美国就不可能有资源和能力兑现奥巴马的承诺。安顿好国内事务是美国新亚洲战略成功的必要条件。而且,中国可能会以更加挑战性的姿态做出回应,特别是当其国内政治介入的时候。

此外,大多数亚洲国家都想继续拓展与中国的经贸关系,即便他们担心北京会利用其日益增强的经济力量谋求外交和安全利益。尽管亚洲其他国家希望美国能够阻止中国利用该地区,但没有国家想看到一个剑拔弩张的美中关系,让他们不得不面临二选一的压力。事实上,他们更想从两个地区大国间的合作与竞争中得利。那种“亚洲国家欢迎美国领导,美国决定该地区未来”的想法把围绕亚洲的各种复杂考量简单化了。

直到2011年前,美国在对亚洲友邦和盟友的恳求都会首先采取外交和安全方面的行动作为回应。这种做法最直接的风险是,越南和菲律宾一些国家也许会成功地将美国卷入他们与中国的领土争端,而这一局面是华盛顿此前一直小心避免的。本质上,这种一刀切的方式会带来长期的风险,如果安全是昂贵的,那亚洲将日益成为美国的成本中心,而成为中国日益增长地利润中心,鉴于其广泛的经济参与。在美国深陷财政泥沼的情况下,这种做法不会让美国感到舒服,甚至可能无法持续。

奥巴马政府的亚洲转向有望建立一个更加均衡的经济、外交和安全策略。最近通过的美韩自由贸易协定和建立TPP的努力都是朝向该目标的重要行动。但这一新的统一的亚洲战略可能会走过头,会产生华盛顿无法满足的预期,并加剧中国的疑心从而导致更多美中关系之间的摩擦,以及错误估计亚洲其他国家对美国在该地区前景和战略的复杂认识和他们各自的目标。

因此,美国官员注意严格控制自己的措辞非常重要,这样才能在详细解说美国战略时避免不必要的疑虑和不安。比如说,在朝鲜政权交接的关键时期,美中交流和合作就显得极为重要。若美方措辞加剧了北京方面的不信任,那就很难实现朝鲜问题上的合作,这一问题被中国视为重大安全问题。

由于2012年中美两国都要面临换届或选举的问题,两国关系不太可能取得重大进展,美国则更不能忽视加强中美双边关系对地区和全球战略成败的重要性。与亚洲其他国家取得的成功再大,也无法实现奥巴马追求的地区目标。

总之,美国和中国都必须记住,他们采取的立场若能产生对彼此能力和目标的相互尊重,对双方都有利。这将避免任何一方鲁莽行事,且会相互乐意在任何可能的时候进行合作。现在要判断奥巴马政府亚洲政策转向是否为一个更加均衡、可持续的亚洲战略打下了基础,还言之过早。