Perspectivas Internacionales Sobre Soluciones

Presentado en la Conferencia Soluciones Sostenibles para Población Desplazada, Bogotá, Colombia, mayo 28-29, 2013.

Es un gran placer participar en esta Conferencia sobre Soluciones Sostenibles para la Población Desplazada. El tema del desplazamiento interno ha sido trabajado por la Institución de Brookings por más de veinte años a través del “Proyecto sobre el Desplazamiento Interno”. Está dirigido en conjunto el Relator Especial sobre los Derechos Humanos de Desplazados Internos, Dr. Chaloka Beyani, quien es profesor de derecho internacional en la Escuela de Economía de Londres. Aunque el Dr. Beyani todavía no ha visitado Colombia, como sus predecesores Francis Deng y Walter Kälin, él sigue la situación colombiana cuidosamente. Él me pidió que les expresara su profundo apoyo a la conferencia y sus deseos fervientes para que este evento derive en un progreso tangible en encontrar soluciones sostenibles para los millones de desplazados colombianos.

Esta mañana presentaré algunas experiencias internacionales en la búsqueda de soluciones duraderas al desplazamiento interno, pero antes, quiero subrayar la importancia de este momento histórico. Colombia ha sido un modelo para los gobiernos de países muy diferentes por su fuerte tradición jurídica, su sistema de legislación exhaustiva, las decisiones muy importantes de la Corte Constitucional y ahora la Ley de Víctimas y Restitución. Nos hemos referido muchas veces a Colombia como un modelo cuando trabajamos con otros gobiernos en proceso de desarrollar leyes y políticas sobre el desplazamiento interno. También esperamos poder compartir las experiencias de esta conferencia con otros gobiernos, actores internacionales y organizaciones de la sociedad civil, quien también busca soluciones sostenibles en sus propios contextos.

El factor principal en llegar a soluciones sostenibles por desplazados es la voluntad política. Aunque los recursos económicos normalmente no son suficientes, no se debe subestimar la importancia de la voluntad política. Hoy en día, Colombia se distingue de la mayoría de los países que tienen desplazamiento por su compromiso de encontrar soluciones. Al mismo tiempo, hay dificultades particulares en Colombia porque el conflicto sigue. En este momento en que nos reunimos para encontrar soluciones a desplazados, ocurren nuevos desplazamientos. Pero creemos que Colombia puede seguir siendo un modelo por el resto del mundo en la manera en que esta movilizando apoyo – tanto dentro del país como internacionalmente – en favor de soluciones sostenibles.

¿Qué son soluciones? ¿Cómo sabemos cuándo se termina el desplazamiento?

El desplazamiento es un evento que cambia la vida. Aunque no se puede deshacer la experiencia traumática del desplazamiento, los desplazados necesitan reanudar una vida normal por medio de una solución sostenible. Hay tres soluciones sostenibles por desplazados internos: la reintegración sostenible al sitio de origen; la integración local sostenible en el área del desplazamiento; y la integración sostenible en otro sitio en el país.

Los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos dicen en su principio número seis que “Los desplazamientos no tendrán una duración superior a la impuesta por las circunstancias.”[1] Fundado en la ley internacional ya existente, el derecho de los desplazados a una solución sostenible está articulado en los principios números 28-30, que definen las responsabilidades de autoridades nacionales y el papel de actores humanitarios y de desarrollo para ayudar con las soluciones. El Principio número 28 reconoce que “las autoridades competentes tienen la obligación y responsabilidad primarias de establecer las condiciones y proporcionar los medios que permitan el regreso voluntario, seguro y digno de los desplazados internos a su hogar o su lugar de residencia habitual, o su reasentamiento voluntario en otra parte del país.” Dejar a los desplazados en una situación de continua marginalización sin la posibilidad de una solución sostenible no solamente es una violación de sus derechos, sino que inclusive puede devenir en un obstáculo de largo plazo para alcanzar la paz, la estabilidad, y el desarrollo.

Partiendo de los Principios Rectores, El Marco de Soluciones Duraderas para los Desplazados Internos, adoptado por el Comité Permanente Entre-Agencias[2] pretende proveer consejo – principalmente a actores internacionales y no-gubermentales, así como a gobiernos y a los desplazados mismos- para llegar a soluciones sostenibles después del desplazamiento que ocurre en situaciones de conflicto armado o violencia generalizada, las violaciones de derechos humanos, o desastres naturales o humanos.

El Marco, publicado en 2010, se desarrolló durante varios años, con base en muchos estudios y consultorías. Se emitió una versión piloto en 2007, misma que fue revisada para reflejar los resultados de su aplicación en el campo. La iniciativa por el Marco vino del representante del Secretario-General sobre los derechos humanos de desplazados internos quien trabajaba en estrecha colaboración con agencias, tanto de desarrollo como humanitarias. En el proceso de desarrollar este marco, la primera cuestión fue determinar si las soluciones sostenibles deben ser ligadas a la causa que provocó el desplazamiento o a las necesidades de los desplazados. Muchas veces, hay una suposición, por ejemplo, que cuando se termina un conflicto y se firma un acuerdo de paz, que el desplazamiento automáticamente finaliza. Pero hay montones de casos donde, a pesar de que la causa inicial del desplazamiento ya no existe, los desplazados no pueden encontrar soluciones sostenibles. El Marco de soluciones duraderas entonces está basado en las necesidades de los desplazados y no en la resolución de las causas del desplazamiento.

El marco estipula que “una solución duradera se logra cuando los desplazados internos dejan de necesitar asistencia o protección específicas vinculadas con su situación de desplazamiento y pueden disfrutar de sus derechos humanos sin ser discriminados por esa condición.”

Esto quiere decir que encontrar una solución sostenible no requiere que el desplazado llegue a un cierto nivel de vida, sino que él no sea discriminado por razón de su desplazamiento.

El Marco incluye unos criterios para determinar que una solución sostenible ha sido lograda. Los desplazados que han logrado una solución duradera gozarán sin discriminación de:

• La seguridad y la libertad de circulación a largo plazo.
• Un nivel de vida adecuado, que incluya como mínimo el acceso a una alimentación adecuada, agua, vivienda, atención de la salud y educación básica.
• Acceso al empleo y a los medios de subsistencia.
• Acceso a mecanismos eficaces por los que se les restituya su vivienda, su tierra y sus bienes, o el ofrecimiento de una indemnización.

Déjenme hacer cuatro comentarios con respecto a estos criterios (aunque hay muchos más detalles en el Marco.) Primero, la importancia de la seguridad a largo plazo. La gente tiene que ser segura – y sentirse segura con el fin de que una solución sostenible se establezca. Para que una decisión sea voluntaria, los desplazados tienen que tener la oportunidad de escoger entre alternativas. Por ejemplo, hoy en día en Iraq, hay desplazados que regresan a sus comunidades de origen no porque crean que es seguro y que el retorno es la mejor solución, sino porque ya no tienen recursos para sobrevivir donde están o porque fueron desalojados de sus hogares. En estas circunstancias, el regreso no es una decisión voluntaria. Sin seguridad en su lugar de origen, los desplazados no pueden regresar. De repente, en situaciones tan diversas como Iraq, Sierra Leona y Nepal, el impedimento principal para encontrar soluciones por desplazados es la seguridad. Hay muchos casos donde la presencia de grupos armados puede crear un obstáculo serio al retorno, especialmente cuando los grupos armados fueron responsables por el desplazamiento. Walter Kälin, el representante del Secretario General anterior, ha enfatizado que en estos casos, es necesario o desarmar los grupos e integrarlos en las fuerzas armadas post-conflicto o reubicarlos en otras partes del país para que los retornados puedan vivir en la seguridad. Esta necesidad global por la seguridad tiene una relevancia particular en Colombia donde el conflicto sigue en algunas partes del país.

En segundo lugar, según el Marco, el criterio clave es el acceso al Mercado de empleo y mecanismos efectivos para la restitución o compensación por los bienes. Normalmente los procesos de restitución y compensación toman mucho tiempo; los desplazados pueden encontrar una solución sostenible antes de la restitución de sus tierras pero deben tener acceso a los mecanismos por la restitución. Igualmente, los desplazados no tienen que haber encontrado trabajo antes de considerar que se ha encontrado una solución, pero necesitan tener acceso al empleo y al sustento,y no encontrar discriminación por haber sido desplazados.

En tercer lugar, el Marco mantiene que llegar a una solución sostenible es un proceso y no un punto definitivo y final. Tanto la integración a comunidades receptoras como la reintegración a las comunidades de origen toma tiempo. No ocurre en un día específico, sino se desarrolla con el tiempo. Aunque los gobiernos y agencias internacionales a veces quieren cerrar el archivo o decir que ‘ya no tenemos desplazados,’ en realidad, el proceso de llegar a una solución sostenible toma tiempo.

En cuarto lugar, ha habido pocos esfuerzos para aplicar sistemáticamente estos criterios criterios a situaciones particulares para determinar si han llegado a soluciones sostenibles. Y tal vez no sea posible elaborar indicadores cuantitativos que aplicarían en situaciones muy diferentes de desplazamiento. Junto con el Centro de Monitoreo de Desplazamientos Internos, organizamos un proceso de investigación/consulta sobre soluciones en 6 países, con especial atención a la integración local: Burundi, Colombia, Georgia, Serbia, Sudán del Sur, y Uganda. Hay grandes diferencias entre estos casos. En Burundi, el 90 por ciento de los desplazados internos (que habían sido desplazados por 17 años) quería integrar localmente pero el impedimento principal fue la seguridad de la tenencia. Tenían miedo de regresar a sus hogares por temor de sus vecinos, pero también temían ser expulsados de sus hogares en sus nuevos asentamientos. En contraste, más del 90 por ciento de los desplazados internos ugandeses quería volver a sus comunidades de origen. Los fuertes lazos con su tierra significan que era casi inconcebible para la mayoría pensar en otra solución. En Georgia y en Serbia (desplazados kosovares serbios), no había ninguna posibilidad de retorno debido a razones políticas, pues los gobiernos eran reacios a apoyar la integración local.

[1] UN Commission on Human Rights, Guiding Principles on Internal Displacement, E/CN.4/1998/53/Add.2, 1998, brookings-edu-2023.go-vip.net/projects/idp/gp_page.aspx

[2] Brookings-Bern Project on Internal Displacement, Inter-Agency Standing Committee Framework on Durable Solutions for Internally Displaced Persons, April 2010, brookings-edu-2023.go-vip.net/reports/2010/04_durable_solutions.aspx