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Up Front

Este es el momento de enfrentar los desafíos de la gobernanza de los recursos naturales en Latinoamérica

Daniel Kaufmann

Países como Chile, Colombia, México y Perú están entre las economías Latinoamericanas ricas en recursos naturales que han logrado avances en la gestión del sector extractivo, en particular con respecto a la transparencia de sus ingresos.

Otros países, como Venezuela, que se encuentran inmerso en una gran crisis económica, ilustran la medida en la que la maldición de los recursos naturales (creadas por los hombres) continúa siendo una realidad en el continente. Y el escándalo de Petrobras en Brasil nos recuerda lo persistente y costosa que pueden ser la corrupción y el padrinazgo político en estos sectores.

El Índice de la Gobernanza de los Recursos (el RGI, el cual creamos en el Instituto de Gobernanza de los Recursos Naturales, NRGI) sugirió en 2013 que, en promedio, Latinoamérica mostró un rendimiento satisfactorio con respecto a la transparencia y la rendición de cuentas en cuanto a los recursos naturales.

Sin embargo, existen variaciones entre los países e incluso aquellos con un mejor rendimiento enfrentan obstáculos. Como se ve en el grafico a continuación, un desafío particular para la región es el débil entorno favorable para la gobernanza, compuesto por el imperio de la ley, la rendición de cuentas y las instituciones destinadas al control de la corrupción, entre otros elementos. Como elaboro en este espacio, es clave lograr un progreso en estas reformas institucionales más amplias para complementar y convertir las iniciativas de transparencia en gobernanza eficaz de los recursos naturales.

Figura 1.

sector extractivo

Para mejorar el entorno de la gobernanza en el sector extractivo de la región, cubriré tres áreas de énfasis en Latinoamérica:


En primer lugar, concentrarse en el fortalecimiento institucional a mediano plazo, con énfasis en las medidas óptimas para el desarrollo socioeconómico del país, además de diseñar políticas macroeconómicas sólidas.

Algunos gobiernos de Latinoamérica tienden a tratar a sus recursos naturales como si fueran a durar para siempre, aun cuando son finitos y no renovables. Así, la optimización para el largo plazo no es equivalente a la maximización en el corto plazo: no debe confundirse la tasa óptima de extracción de recursos con los intentos de maximizar la tasa de extracción en el corto plazo que puede ser contraproducente en el mediano y el largo plazo.

De esta manera, los gobiernos latinoamericanos deben dejar de concentrarse solo en consideraciones a corto plazo. En su lugar, los países deben realizar análisis costo-beneficio económicos, ambientales y sociales sobre los esfuerzos de extracción actuales y potenciales, y utilizar estos análisis para informar las decisiones sobre extraer o no y, si se decide extraer, quién y a qué ritmo debe realizarlo, además de garantizar la sostenibilidad.

La caída reciente en los precios de las materias primas sirve como recordatorio de la necesidad de alejarse de la tendencia de algunos gobiernos de tratar a los aumentos de precios de los recursos como permanentes, mientras que consideran las disminuciones como temporarias. Esta tendencia perpetúa una dependencia económica excesiva en los recursos naturales, lo que conspira contra la necesidad de los países de implementar reformas estructurales para tener economías más diversificadas.

En épocas de reducción importante de los ingresos presupuestarios provenientes de los recursos naturales, como es el caso actual, también es oportuno fortalecer las instituciones de finanzas públicas de los países. Muy frecuentemente la movilización de ingresos por impuestos generales está plagada de tecnicismos, exenciones y elusión y evasión fiscal, al mismo tiempo que el desperdicio y la ineficiencia en el gasto público mantienen su prevalencia, tanto a nivel nacional como en los niveles subnacionales.

Los políticos suelen resistirse a encarar las deficiencias en las finanzas públicas en tiempos de bonanza. La oportunidad política de enfrentar estos problemas surge durante tiempos más austeros, como ahora, lo que traerá grandes beneficios a mediano y largo plazo para la economía, las instituciones y, sobre todo, los ciudadanos de un país. Este es el momento en que los políticos y los diseñadores de políticas deben considerar seriamente estas reformas, que también deben apuntar a rectificar el alto nivel de desigualdad de ingreso que continúa existiendo en el continente.

Además, las grandes fluctuaciones recientes de los precios de las materias primas y los dramáticos problemas económicos y de gobernanza de países como Venezuela son llamadas de atención para tratar el desafío de la volatilidad financiera y de precios a través de una administración macroeconómica sólida en general y del uso eficaz de fondos de estabilización en particular.


En segundo lugar, aumentar la eficiencia y la integridad de las empresas del Estado.

Los gobiernos latinoamericanos deben asegurarse de que las empresas del Estado que trabajan con los recursos naturales se administren con integridad y eficiencia, y estén sujetas al rigor del mercado. Varias empresas del Estado en Latinoamérica (y en otras regiones) suelen ser ineficientes, estar politizadas y carecer integridad. Además, su peso dominante en el sector, y el tratamiento preferencial que reciben de los gobiernos, suele colocar obstáculos para la competencia y la inversión.

El escándalo de corrupción en curso que envuelve a la empresa brasileña Petrobras es un recordatorio del argumento a favor de la integridad que deben tener los ejecutivos de empresas del Estado y políticos, y presenta una oportunidad para implementar importantes reformas organizacionales y regulatorias, comenzando con la despolitización de la empresa en general y con la forma en la que se realizan los nombramientos de alto nivel en particular. De manera similar, la empresa propiedad del estado de Venezuela, Petróleos de Venezuela, S. A. (PDVSA), demuestra el daño general que puede infligir sobre la economía la mala administración por razones políticas de una empresa de estas características.

No es necesario que esto sea así: Codelco de Chile y, en cierta medida, Ecopetrol de Colombia, demuestran que estas empresas pueden administrarse relativamente bien. Pemex, en México, en la actualidad es un estudio de caso interesante, dado que se encuentra atravesando una renovación, aunque los resultados todavía son inciertos.


En tercer lugar, mejorar las instituciones anticorrupción, de transparencia y de responsabilidad, incluidos los mecanismos regulatorios y de los niveles subnacionales.

Los países latinoamericanos deben fortalecer y garantizar la independencia y la participación eficaz de múltiples actores nacionales, así como también una mayor participación en iniciativas internacionales, con el fin de redoblar los esfuerzos para mejorar la transparencia, la responsabilidad y la lucha contra la corrupción.

En el ámbito nacional, una prioridad para los gobiernos es hacer que las agencias reguladoras sean más independientes y protegerlas contra la influencia política considerable que enfrentan actualmente. La Agencia Nacional de Petróleo de Brasil supervisó a Petrobras de manera débil y PDVSA de Venezuela carece totalmente de independencia, ya que reporta directamente al poder ejecutivo.

El cumplimiento de reglamentaciones ambientales eficaces también es importante: los gobiernos deben fortalecer los ministerios y las agencias encargados del ambiente para garantizar el cumplimiento de las normas ambientales en la extracción de recursos naturales — incluida las evaluaciones de impacto ambiental, el tratamiento de desafíos específicos como los problemas de escasez y contaminación del agua en los proyectos mineros.

Además, los gobiernos y las empresas deben hacer más para proteger los derechos de los pueblos indígenas. Suelen producirse tensiones sociales y demoras debido a que no se incluyen los puntos de vista de los pueblos indígenas en consultas eficaces y en la creación de consensos, como ha ocurrido en Perú. En general, se requiere un mayor énfasis en el fortalecimiento de los gobiernos subnacionales, dado que tienen los mandatos más cercanos a los territorios donde se efectúa la extracción.

Desde un punto de vista más amplio, los países de la región también deben asegurarse de que sus legislaturas no sean solo instituciones que aprueben todo ciegamente, sino que funcionen como mecanismos eficaces para garantizar la responsabilidad en el sector extractivo. México, Colombia y Chile han realizado avances importantes en este aspecto, mientras que otros países como Bolivia, Venezuela, Ecuador y Perú continúan con un largo camino por delante.

De manera similar, el control de la corrupción sigue siendo un desafío en la mayoría de los países del continente y en particular en los países ricos en recursos. Sin embargo, también existen variaciones en esta dimensión, lo que se evidencia en los extremos opuestos de Chile y Venezuela (figura 2). La implementación de reformas judiciales y legales es aún un asunto pendiente en muchos países de la región, por lo que, mientras tanto, la impunidad todavía prevalece.

Figura 2.

corruption latin america 2

En el ámbito internacional, las iniciativas de transparencia y rendición de cuentas con respecto a los recursos naturales, como el estándar mundial de transparencia para mejorar la gobernanza de los recursos naturales, la Iniciativa para la Transparencia de las Industrias Extractivas (EITI, por sus siglas en inglés), ofrecen una oportunidad para comprometerse a realizar reformas futuras y compartir experiencias y conocimientos relevantes en todo el mundo. Se ha observado lentitud entre los países latinoamericanos para unirse a esta iniciativa; Perú es el único miembro de larga data de la región.

Sin embargo esta situación comenzó a cambiar recientemente: Guatemala y Trinidad y Tobago se han convertido en países miembros que cumplen con las normas, y Colombia y Honduras son, oficialmente, países candidatos. México también está considerando seriamente unirse a la iniciativa, y en Chile y la República Dominicana también se está discutiendo el tema.


Reflexiones de conclusión

Hay un sólido argumento a favor de las reformas de gobernanza que apoyen mejoras en la administración de los recursos naturales en Latinoamérica. El momento no podría ser mejor, dadas las presiones impuestas por la gran caída de los precios de materias primas que enfrentan todos los países ricos en recursos del continente, combinadas con la necesidad de aprender lecciones con urgencia de la crisis en curso de todo un país (Venezuela), y de una poderosa empresa estatal en Brasil (Petrobras). Esta es una oportunidad para implementar reformas estructurales a mediano plazo. Me concentré en instituciones y políticas que merecen una atención particular en las áreas de responsabilidad, anticorrupción y finanzas públicas, tanto a nivel nacional como subnacional.

Al mismo tiempo, es necesario tener un poco de cautela al recomendar “soluciones óptimas” para estos desafíos. Es necesario admitir que, con el transcurso de los años, con una mayor concentración en recopilar y analizar datos y con herramientas de diagnóstico más perfeccionadas, el progreso se ha dado en cuanto a diagnosticar e incluso comparar cuantitativamente los desafíos y los logros en cuanto a la gobernanza de recursos naturales. Herramientas como el Índice RGI, y la Carta de Recursos Naturales, entre otras, ilustran este progreso en el diagnóstico.

Sin embargo, mejores diagnósticos y datos no significan necesariamente que siempre será evidente cual es el paquete de reforma de políticas óptimo. En parte, esto se debe a que las recomendaciones adecuadas deben ser específicas para cada contexto. Los países afectados por corrupción sistemática y captura del estado por parte de la élite requerirán enfoques diferentes a los otros.

También se requieren enfoques personalizados y creados localmente (aunque basados en principios comunes) para países más grandes, donde la dimensión subnacional es esencial, o en países con una capacidad de implementación más débil, donde las estrategias deben ser menos exigentes para las instituciones. Con mayor frecuencia, las herramientas de los instrumentos de políticas tradicionales pueden no ser suficientes para tratar con los desafíos complejos que se enfrentan hoy. No existe ningún tipo de recomendaciones que se ajuste a todos. Reconocer esto debe inspirarnos a profundizar el análisis y el aprendizaje de los otros.

De todos modos, es claro que iniciativas aisladas o parciales de transparencia sobre los recursos naturales no serán suficientes. Este es el momento para adentrarse en un cambio institucional más profundo, un cambio en el que todas las partes interesadas clave (gobiernos, parlamentos, la sociedad civil a nivel masivo y el sector privado) se esfuercen de manera colectiva para involucrarse y ayudar a llevar a cabo un pacto de reformas de gobernanza.


Nota:

Este artículo se basa en la presentación que realizó recientemente el autor en el

seminario de alto nivel

sobre gobernanza de las industrias extractivas que se llevó a cabo en Santiago, Chile, organizado por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), que el año pasado propuso un pacto para la igualdad y el desarrollo sostenible. Para este artículo, se reconocen los valiosos aportes de Carlos Monge y Humberto Campodónico. 

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