Persuade Iran to Abandon the Bomb

Kenneth M Pollack and
Kenneth M Pollack Former Brookings Expert, Resident Scholar - AEI
Philip H. Gordon
Philip H. Gordon Former Brookings Expert, Mary and David Boies Senior Fellow in U.S. Foreign Policy - Council on Foreign Relations

December 16, 2004

When Iran finally agreed last month to suspend its nuclear program in exchange for European promises of technology, trade, and dialogue, Washington’s reaction was a large and predictable pitcher of cold water. The administration opted not to block an International Atomic Energy Agency resolution welcoming the deal, but still deprecated the European approach and shrugged it off as unlikely to succeed. “People here are very unhappy about all this,” one official told The Washington Post, “but we have to go through the motions. We think Iran will break this deal soon enough, anyway.”

Skepticism about Iran’s nuclear intentions is well warranted. Iran has cheated on past agreements, and all signs point to the fact that the regime, backed by a vast majority of Iranian public opinion, wants nuclear weapons. The real question, however, is not whether Tehran can be trusted—it can’t—but whether our policies can help persuade Iran to forego rather than build nuclear weapons. And Washington’s current policy of refusing to back the European approach—while offering no realistic alternatives to it—is leading nowhere. Even worse, the refusal to join with the Europeans to engage Iran because such an approach will not succeed risks becoming a self-fulfilling prophesy: the approach to Iran might well fail, but in large part because of America’s refusal to support it.

There are several reasons why the United States and Europe must quickly put forward a common package of incentives and disincentives designed to convince Tehran to accept a verifiable end to its nuclear program. First, no one should doubt that a nuclear Iran would be a major disaster for the Middle East and the world. A nuclear Iran would have a free hand to pursue a more aggressive foreign policy—including support for terrorism—that the West could do little to stop. In addition, acquiescence to nuclear-armed Iran could spur nuclear proliferation throughout the Middle East. Because the Indian and Pakistani nuclear programs, however regrettable, were primarily pointed at each other (and already-nuclear China), they will not necessarily prove to spur proliferation elsewhere. An Iranian bomb, on the other hand, could easily lead many of its neighbors—Saudi Arabia, Turkey, and eventually Iraq—to seek nuclear weapons of their own. Contrary to American charges that Europeans are seeking to engage Iran because they are indifferent to these dangers, they are not. On the contrary, it is because they are convinced both that Tehran wants nuclear weapons and that a nuclear Iran could destabilize the Middle East that they believe great efforts are required to increase the costs to Iran of doing so and the benefits of not doing so.

Second, although many Americans blithely assert that all Iranians—hardliners and reformists alike—are unswervingly committed to acquiring nuclear weapons, Iran’s internal debate suggests otherwise. Iran’s faltering economy is the Achilles’ heel of the theocratic regime, creating widespread unhappiness that threatens its hold on power. Iranians know that they must have huge doses of foreign trade, aid and investment if their economy is going to recover, and some are arguing that this should be a higher priority than acquiring nuclear weapons. The European proposal is a preliminary, and so far inadequate, effort at what is our best of hope of derailing Iran’s nuclear program: convincing Iran that its economy will sink or swim based on whether it is willing to give up its drive for nuclear weapons. Just as other potential or actual nuclear-weapons states—including South Africa, Egypt, South Korea, Ukraine, Taiwan, Argentina and Brazil—have in the past been persuaded to forego or give up the bomb, so could Iran—if presented with the right mix of benefits and costs.

Third, America and Europe must work together because the goal of persuading Iran to give up its quest for the bomb cannot realistically be accomplished by Europe alone. Changing Iran’s incentive structure requires the involvement of both Europe and the United States for the simple reason that each side has practically exhausted its positive (in the case of Europe) or negative (in the case of the U.S.) incentives. Europeans cannot offer many more carrots since they already talk and trade with, invest in and buy oil from Iran, while the United States has few more sticks since it already refuses to do any of those things. The only conceivable way of increasing the impact of the Western approach is if the United States is willing to throw in some carrots and the EU is willing to apply more sticks.

As former U.S. government officials charged with policy toward Iran and Europe, we are painfully aware that the Europeans have had a bad track record of talking tough about Iran and doing nothing. Throughout the 1990s, European governments refused to threaten Iran with sanctions or otherwise hold Tehran’s feet to the fire to convince it to desist from behavior that Europeans agreed was dangerous—despite considerable evidence that Iran was terrified that Europe would join the United States in imposing multilateral sanctions.

For this reason, the determination of France, Germany and Britain to refuse Iran’s attempted exclusion of 20 “research” centrifuges from the latest deal, while relatively minor in substance, is an important reversal of previous European practice. Europe’s threat to take Iran to the UN Security Council over the centrifuges—and Iran’s agreement to back down in the face of European pressure—suggests that the Europeans may finally be willing to get serious about Iran and bolsters the argument that sticks can work with Tehran. At a minimum, it suggests that we should be willing to test whether a deal could be crafted with Tehran that would include a robust inspections regime and the kind of major sanctions that could convince the Iranians to uphold the agreement.

Finally, the unfortunate reality is that the United States has very few viable alternatives to some form of engagement with Iran. An invasion of the country, more than three times as big and populous as Iraq, and with the U.S. army fully occupied in Iraq, is currently implausible and could be disastrous given the rabid nationalism of most Iranians. Targeted air and missile strikes might be able to set back the nuclear program, but we currently lack the intelligence to know how meaningful such a setback would be. What we do know is that undertaking such strikes would almost certainly provoke painful retaliation by Tehran—like unleashing a covert war to destabilize Iraq or supporting terrorist attacks on the United States. Any use of military force, moreover, would transform a contingent, cautious and gradual Iranian pursuit of nuclear weapons into an all-out, determined race in that direction, requiring an American readiness to use such force over and over again.

The best way for Washington to help persuade Iran to get out of the nuclear weapons business for good is to end its policy of malevolent neglect and join forces with its European allies to present Tehran with a clear choice: Iran can become an impoverished, isolated, pariah state with nuclear weapons or it can begin to reintegrate with the international community, meet the needs of its population, and preserve its security in exchange for foregoing them. The current European effort is far from perfect, but the right answer is for the United States to get involved and help fix it, rather than standing on the sidelines and criticizing—fiddling like Nero while Rome burns.

Persuader l’Iran de lâcher la bombe
Face à la suspension du programme nucléaire iranien, les Etats-Unis doivent s’inspirer du réalisme européen.
Par Philip H. GORDON et Kenneth POLLACK
Libération, jeudi 16 décembre 2004

Lorsque l’Iran a finalement consenti, le mois dernier, à suspendre son programme nucléaire, répondant ainsi aux efforts de dialogue et aux promesses de l’Europe en matière de technologie et de commerce, la réaction de Washington fut, comme on pouvait s’y attendre, essentiellement négative. Et si l’administration américaine a finalement choisi de ne pas opposer son veto à cet accord conclu avec l’Agence internationale pour l’énergie atomique, elle ne s’est pas privée de montrer du doigt l’approche européenne, lui prédisant toutes les chances de fiasco. «Ici, les gens sont très mécontents de cette affaire», a déclaré un officiel au Washington Post, «mais nous sommes contraints de suivre le mouvement. Quoi qu’il en soit, nous sommes convaincus que l’Iran rompra cet accord sans tarder».

Un tel scepticisme à propos de l’Iran est, certes, justifié. C’est un pays qui a déjà trahi ses engagements par le passé, et de nombreux signes portent à croire que le régime en place, soutenu par une large majorité de l’opinion publique, tient réellement à se doter de l’arme nucléaire. La vraie question, toutefois, n’est pas de savoir si Téhéran est digne de confiance – la réponse est connue -, mais si la politique que nous menons peut inciter les Iraniens à renoncer à leurs ambitions nucléaires. A cet égard, la position de Washington, qui consiste à se désolidariser de l’approche européenne sans proposer d’alternative concrète, ne mène nulle part. Pire, en refusant de s’aligner sur la perspective européenne sous prétexte que celle-ci serait vouée à l’échec, les Etats-Unis risquent bel et bien de froisser le régime iranien, et de susciter au final la réaction qu’ils redoutaient.

Les Etats-Unis et l’Europe ont donc tout intérêt à mettre rapidement en avant un ensemble de mesures conjointes – à la fois incitatives et dissuasives Ñ destinées à convaincre Téhéran de mettre un terme définitif à son programme nucléaire. Et ce, pour plusieurs raisons.

Premièrement, même si l’on peut, à juste titre, reprocher aux Américains d’exagérer la menace, il est certain qu’un Iran doté de l’arme nucléaire représenterait un désastre majeur pour le Moyen-Orient et le monde tout entier. Car dans une telle hypothèse, Téhéran n’hésiterait pas à radicaliser sa politique étrangère, en renforçant notamment son soutien au terrorisme – un cas de figure dans lequel l’Occident n’aurait plus aucune marge de manoeuvre. Sans compter que, permettre à l’Iran de se constituer un arsenal nucléaire, c’est aussi prendre le risque de voir tout le Moyen-Orient lui emboîter le pas.

Contrairement aux programmes nucléaires indien et pakistanais, certes regrettables, mais qui sont, à la base, uniquement dirigés l’un vers l’autre (ainsi que vers la Chine, déjà équipée), et n’induisent pas de risque de prolifération dans la région. En effet, le spectre d’une bombe iranienne ne manquerait pas de pousser les pays voisins Ñ Arabie Saoudite, Turquie, et éventuellement Irak – à se constituer leurs propres munitions. Contrairement aux accusations formulées par les Américains, si l’Europe cherche à s’entendre avec l’Iran, ce n’est en aucun cas parce qu’elle ignore ces menaces. Et c’est même parce qu’elle est à la fois convaincue que Téhéran souhaite se doter de l’arme nucléaire, et qu’un tel événement déstabiliserait toute la région, que l’Europe a opté pour la négociation.

Deuxièmement, même si de nombreux Américains prétendent un peu vite que tous les Iraniens – fanatiques et réformistes confondus – sont totalement acquis à l’idée de l’armement nucléaire, le débat national iranien offre une interprétation plus nuancée. En effet, il ne faut pas oublier que le régime théocratique iranien a son talon d’Achille : une économie vacillante, qui sème un peu partout la morosité, et fragilise de ce fait le pouvoir. Or, les Iraniens savent pertinemment qu’il leur faudra compter sur le commerce, l’aide et les investissements extérieurs pour redresser leur situation économique – et pour nombre d’entre eux, cette priorité devance largement celle qui consiste à acquérir l’arme nucléaire. La proposition des Européens ne constitue qu’un premier pas – encore insuffisant, vers ce qui fonde véritablement nos espoirs : faire dérailler le projet nucléaire iranien, en persuadant Téhéran que son économie risque tout simplement de sombrer si le pays n’abandonne pas sa propagande en faveur de l’armement nucléaire.

Troisièmement, l’Amérique et l’Europe doivent impérativement unir leurs efforts car d’une part, il est utopique de croire que l’Europe parviendra, seule, à stopper l’Iran dans sa course à l’armement nucléaire. Et d’autre part, Européens et Américains ont globalement épuisé leurs arguments persuasifs (pour les premiers), et dissuasifs (pour les seconds). L’Europe, dans la mesure où elle communique et commerce déjà avec Téhéran – par ses investissements sur place et ses importations de pétrole, n’a pas vraiment de nouvelles carottes à lui offrir. Et quels autres bâtons pourraient bien agiter les Etats-Unis, sachant qu’ils refusent déjà en bloc toutes les tractations en cours ? Le seul moyen de donner tout son impact au parti pris européen, serait donc que les Etats-Unis se décident à faire usage de la carotte, et que l’Europe se serve un peu du bâton.

En tant qu’anciens chargés officiels, pour un précédent gouvernement américain, de la politique à l’égard de l’Iran et de l’Europe, nous sommes malheureusement bien placés pour savoir que les Européens gardent une mauvaise impression des discussions acharnées – et stériles – qui ont pu avoir lieu à propos de l’Iran. Tout au long des années 90, les gouvernements européens ont refusé de menacer les Iraniens au moyen de sanctions ou même de maintenir le pays sur le qui-vive, afin qu’il abandonne une position jugée dangereuse… Alors que l’Iran était de toute évidence terrifié à l’idée que l’Europe puisse s’allier aux Américains pour lui infliger des mesures coercitives.

Et enfin, la triste réalité est que les Etats-Unis disposent de moyens d’action très limités vis-à-vis de l’Iran. L’invasion d’un pays près de trois fois plus grand et plus peuplé que l’Irak – où, par ailleurs, l’armée américaine est déjà fortement mobilisée – est actuellement inenvisageable, et pourrait se révéler désastreuse compte tenu du nationalisme forcené de la plupart des Iraniens. Des raids aériens et des attaques de missiles ciblées pourraient bien enrayer la construction du programme nucléaire iranien, mais nous ne disposons pas actuellement des renseignements nécessaires pour évaluer l’efficacité d’une telle action. Ce que nous savons à coup sûr, c’est que le fait d’entreprendre de telles frappes provoquerait une douloureuse riposte de la part de Téhéran : une guerre visant à déstabiliser l’Irak, ou encore le soutien à des actions terroristes dirigées contre les Etats-Unis. De plus, tout usage de la force militaire ne ferait qu’emballer le processus de développement nucléaire iranien – encore graduel et circonscrit, ce qui plongerait les Etats-Unis dans un cercle vicieux de représailles sans fin.

La meilleure façon pour Washington de persuader l’Iran de lâcher prise, est de mettre un terme à sa politique actuelle de dénigrement, et de se joindre à ses alliés européens pour mettre Téhéran au pied du mur : soit l’Iran devient un Etat paria appauvri et isolé, mais disposant de la force nucléaire, soit il peut commencer à réintégrer la communauté internationale, subvenir aux besoins de sa population et préserver sa sécurité en échange de son renoncement. Les efforts qu’accomplit actuellement l’Europe sont loin d’être parfaits, mais les Etats-Unis n’ont pas d’autre solution que de s’y rallier… ce qui vaut toujours mieux que se tenir à l’écart en se bornant à proférer des critiques, comme le fit Néron pendant que Rome brûlait.

Derniers ouvrages parus : Philip H. Gordon, Allies at War : America, Europe and the Crisis over Iraq.

Kenneth M. Pollack, The Persian Puzzle : The Conflict Between Iraq and America.

Philip H. Gordon et Kenneth M. Pollack sont chercheurs à The Brookings Institution et anciens membres du Conseil national de sécurité.