Iraq: Why France Should Join the Coalition

Justin Vaïsse and
Justin Vaïsse Former Brookings Expert, Director, Policy Planning Staff - French Ministry of Europe and Foreign Affairs
Philip H. Gordon
Philip H. Gordon Former Brookings Expert, Mary and David Boies Senior Fellow in U.S. Foreign Policy - Council on Foreign Relations

February 3, 2003

In his State of the Union address, President George Bush all but declared war on Iraq. He asserted, as had done chief weapons inspector Hans Blix, that Saddam Hussein was not serious about disarming and that he had failed to respect 12 years of UN resolutions, including the most recent one giving him a “final opportunity” to disarm.

There are, it should be acknowledged, some good reasons for opposing this war. The absence of substantial evidence of a nuclear program in Iraq (the existence of which would drastically alter the current debate) and lack of credible links between Saddam Hussein and Al-Qaeda leave parts of European and American public opinion skeptical. Moreover, the risks of regional instability, human loss, high economic costs and the reconstruction that would follow a war may outweigh the possible gains of military intervention (as opposed to living with containment and ongoing inspections). At the same time, however, one must acknowledge that the status quo entails high costs as well—the suffering of the Iraqi people, the risk of regional conflict, the political and economic costs of the American military presence in Saudi Arabia—that it carries risks for the future, and that a change of the current regional state of affairs would improve the situation.

Beyond the substance of the issue, the diplomatic bottom line is that France must now choose. On February 5 at the United Nations, Secretary of State Colin Powell is going to argue the merits of a military intervention and present additional proof of Iraqi noncompliance, while also making clear that the United States can act alone if it does not obtain cooperation from its allies. On January 20, Dominique de Villepin argued that nothing at this point justified a military intervention, even hinting that France could use its veto on the UN Security Council. Two days later, at the commemoration of the Elysée treaty, Jacques Chirac appeared to have abandoned the previously qualified French position and to have embraced the German position of categorical opposition.

French reluctance to accept an American fait accompli is understandable; but from a diplomatic standpoint it now finds itself in a delicate situation. Thanks to skillful diplomacy, Iraq was given a last reasonable chance by resolution 1441. But Iraq did not seize this opportunity.

It is untrue to say that war has been inevitable since the beginning: until perhaps mid-January, if Saddam Hussein had taken this last chance offered to him, the Bush administration would not have had the domestic and international support necessary for war and therefore would not have waged it. But the Iraqi dictator has made the choice not to respect its international obligations, furnishing on December 7, according to Hans Blix—and admitted by France as well—an incomplete declaration, refusing to admit the existence of arms and programs known to UNSCOM in 1998, and then blocking 1441’s most useful tool for verifying disarmament—interviews of Iraqi scientists by the inspectors in private.

Of course, one can argue for giving the inspectors more time, but barring a radical change in the behavior of Saddam Hussein compared with the past 12 years, it is hard to see how disarmament could be achieved. Besides, how long can even the current level of weapons inspections be sustained without the credible threat of force?

In short, France has two choices: either it works within the logic of 1441, recognizing that Iraq has not seized the “final opportunity” to comply with its disarmament obligations; or it opposes the likely consequences either by vetoing an American resolution or by blocking a vote with a veto threat.

France must think through the consequences of following this second option:

1. The Security Council of the United Nations would be marginalized; this situation would reinforce the unfortunate precedent set by Kosovo and would incite the United States to distance itself from the multilateral organization. If the Security Council could agree, on the other hand, it would become more difficult for the United States to bypass it to undertake military action in future cases. It could, of course, be argued that giving the US a blank check at the Security Council would be a strange way to save it. But France should have taken that risk into account before agreeing to resolution 1441. Because if this resolution, passed by a vote of 15-0, propvided an opportunity to stop the escalation to war through Iraqi cooperation, it also warned of “serious consequences” in the case of non-cooperation. Furthermore, the Security Council has passed numerous resolutions demanding that Iraq respect its obligations and disarm; the continued violation of these resolutions poses a real credibility problem for the Council.

2. Europe would be severely divided. Of course, we can applaud the new vitality in Franco-German relations. But if the price of that is the degradation of relations with other countries, and the deepening of a divide between Paris and Berlin on one side and Great Britain, Spain, Italy and Eastern Europe on the other, a common European foreign policy will suffer considerable damage in the long run.

3. Transatlantic relations would also be seriously damaged. From the American side, it is obvious that such a break would re-enforce the unilateralist wing of the Bush administration, the school of thought that belittles “old Europe” and considers it impossible to work with Paris and Berlin. Such a split would weaken the cause of those Americans favorable to international cooperation.

4. It goes without saying that French and German participation, and therefore European involvement, in reconstruction efforts after a war would be infinitely preferable to leaving the United States to act alone. Working together, we can be more confident in assuring the Iraqi people that they will have a stable future, free and prosper. But if the Americans, alone, lose the peace after having won the war, the entire West will suffer the consequences.

5. Finally, a rupture at the Security Council would risk France being seriously marginalized not only in Middle East affairs, but in the global arena as well.

In short: France has done everything in its power to avoid a military solution and to guarantee the prerogatives of the Security Council. It might still have the possibility of offering Saddam Hussein a chance to play his last card, while negotiating a 30-day ultimatum with Washington, which could result in a voluntary and complete disarmament, or a coup d’état or exile…or war. In this last case, the fault will be Saddam’s, and his alone.

Irak : la France face à ses responsabilités
[03 février 2003]

Dans son discours sur l’état de l’Union, le président George W. Bush a quasiment déclaré la guerre à l’Irak, estimant, comme le chef des inspecteurs de l’ONU, Hans Blix, que Saddam Hussein ne s’était pas sérieusement engagé à désarmer comme l’obligation lui en a été faite par les Nations unies voici douze ans, et plus récemment dans la résolution 1441 dite «de la dernière chance».

Sur le fond, il existe de bonnes raisons de s’opposer à cette guerre. L’absence de traces substantielles d’un programme nucléaire en Irak (dont l’existence changerait vraiment la donne) et l’absence de liens prouvés entre Saddam Hussein et al-Qaida laissent une partie de l’opinion publique européenne et américaine sceptique. Par surcroît, les risques d’instabilité régionale, le coût humain et économique de la guerre et de la reconstruction qui suivra font douter de la supériorité des gains attendus d’une intervention par rapport à un régime d’inspection prolongé indéfiniment. Encore faut-il convenir que ce statu quo entraîne lui-même des coûts très importants (souffrances irakiennes, pourrissement politique régional, présence militaire américaine en Arabie saoudite), qu’il comporte aussi des risques pour le futur, et qu’un changement de la donne régionale peut améliorer la situation.

Au-delà du fond, d’un point de vue pratique, la France va maintenant devoir choisir. Colin Powell va défendre les mérites d’une intervention militaire le 5 février à l’ONU et présenter des preuves supplémentaires, en expliquant que l’Amérique pourrait agir seule si elle ne peut obtenir la coopération des alliés. Le 20 janvier, Dominique de Villepin a estimé que rien ne justifiait à ce stade d’envisager une intervention militaire et laissé entendre que la France pourrait utiliser son veto. Deux jours plus tard, lors de la célébration du traité de l’Elysée, Jacques Chirac a paru embrasser la position allemande d’opposition catégorique sans y apporter les réserves françaises traditionnelles.

La réticence de la France à céder au fait accompli est naturelle ; pourtant, sur un plan diplomatique, elle se trouve dans une situation délicate. Grâce à son habile diplomatie, une dernière chance raisonnable a été donnée à l’Irak par la résolution 1441. L’Irak ne l’a pas saisie. Il est faux de dire que la guerre était inévitable depuis le début : jusqu’à la mi-janvier environ, si Saddam Hussein avait pleinement saisi cette dernière chance qui lui était offerte, l’Administration Bush n’aurait pas eu le soutien intérieur et international nécessaire à la guerre et ne l’aurait pas menée. Mais le dictateur irakien a fait le choix de ne pas respecter ses obligations internationales, fournissant, selon Hans Blix – et de l’aveu de la France elle-même – une déclaration incomplète le 7 décembre, refusant d’admettre l’existence d’armes et de programmes connus de l’Unscom en 1998, puis bloquant l’outil de vérification du désarmement le plus efficace de la résolution 1441, les entretiens des inspecteurs avec des scientifiques.

Certes, on peut défendre l’idée de donner aux inspecteurs plus de temps, mais à moins d’un changement radical de Saddam Hussein par rapport aux douze dernières années, on voit mal comment le désarmement de l’Irak progresserait. Et combien de temps pourrait-on maintenir un régime efficace d’inspection en place ?

Bref, la France a deux choix possibles : ou bien elle reste dans la logique de la réso lution 1441, reconnaissant que l’Irak n’a pas saisi la «dernière possibilité de s’acquitter des obligations en matière de désarmement» qu’elle lui avait donnée, ou bien elle s’oppose aux conséquences prévues par cette résolution en cas de non-désarmement, soit en posant son veto à une résolution américaine, soit en évitant la tenue d’un vote.

Il convient de bien peser les conséquences qu’entraînerait ce second choix.

1. le Conseil de sécurité des Nations unies serait marginalisé ; cette situation renforcerait le précédent fâcheux du Kosovo et inciterait les Etats-Unis à prendre leurs distances avec l’organe multilatéral. Dans le cas d’une négociation suivie d’un accord, il deviendrait plus difficile pour Washington à l’avenir de se passer de l’avis du Conseil pour conduire une intervention militaire. Certes, on peut estimer que coopérer sur la forme avec les Etats-Unis reviendrait à perdre sur le fond. Mais dans ce cas, c’est avant la résolution 1441 qu’il fallait agir, car si cette résolution, approuvée par 15 voix contre 0, pouvait arrêter la montée vers la guerre en cas de coopération de l’Irak, elle prévoyait aussi des «graves conséquences» en cas de non-coopération. En outre, le Conseil de sécurité a voté de multiples résolutions demandant à l’Irak de respecter ses obligations et de désarmer ; la violation continue de ces résolutions pose à présent un réel problème de crédibilité pour le Conseil.

2. L’unité européenne serait soumise à rude épreuve. Certes, on peut se réjouir de la vitalité des rapports franco-allemands. Mais si le prix en est une dégradation des rapports avec les autres pays, et le creusement d’un fossé entre Paris et Berlin d’un côté, et l’Angleterre, l’Espagne, l’Italie et l’Europe de l’Est de l’autre, il est à craindre des dommages durables pour la politique étrangère commune de l’Europe.

3. Les relations transatlantiques seraient, elles aussi, sérieusement endommagées. Côté américain, il est évident qu’une telle rupture renforcerait l’aile unilatéraliste de l’Administration Bush, l’école de pensée qui méprise la «vieille Europe» et considère qu’il est impossible de travailler avec Paris et Berlin ; elle affaiblirait les Américains favorables à la coopération internationale.

4. Pour l’Irak, il va de soi qu’une participation française et allemande, et donc européenne, aux efforts de reconstruction en cas de conflit serait infiniment préférable à un solo américain. En travaillant ensemble, nous pouvons être plus confiants dans les chances d’assurer au peuple irakien un avenir stable, libre et prospère. Mais si les Américains, tout seuls, perdent la paix après avoir gagné la guerre, tout l’Occident en subira les conséquences.

5. Pour la France enfin, une rupture au Conseil de sécurité représenterait un risque de marginalisation sérieux non seulement au Moyen-Orient, mais aussi sur la scène globale. Résumons-nous : la France a fait tout ce qui était en son pouvoir pour éviter une solution militaire et garantir les prérogatives du Conseil de sécurité. Elle a peut-être encore la possibilité d’offrir à Saddam Hussein une chance de jouer sa dernière carte, en négociant par exemple avec Washington un ultimatum de 30 jours (NDLR : Tony Blair en aurait déjà convaincu M. Bush) qui pourrait déboucher sur un désarmement volontaire complet, ou bien un coup d’État ou l’exil… ou sur la guerre. Dans ce dernier cas, c’est à Saddam seul qu’en reviendra la faute.

* Directeur du Center on the United States and France à la Brookings Institution. ** Historien, spécialiste des Etats-Unis.