Bush, the Europeans, and Missile Defense

Philip H. Gordon
Philip H. Gordon Former Brookings Expert, Mary and David Boies Senior Fellow in U.S. Foreign Policy - Council on Foreign Relations

May 18, 2001

In his May Day speech outlining his plans for ballistic missile defense, George W. Bush made clear what many observers have long suspected and some have long feared: the United States is both determined to deploy a missile defense system and no longer interested in preserving the 1972 Anti-Ballistic Missile (ABM) Treaty with Russia. Instead of preserving the treaty, which for decades was considered by many a cornerstone of arms control and prerequisite for a stable relationship with Moscow, Bush’s speech called for a “new framework” that would allow us to build missile defenses “to counter a different threat.” Last week, high-level teams from the White House, Pentagon and State Department traveled to London, Brussels, Paris, Warsaw, and Moscow, as well as to several Asian capitals, to try to explain Bush’s thinking, reassure troubled allies, and win support or at least acquiescence for the plan.

In Paris and other European capitals, the Bush team confronted skepticism about the threat, doubts about the technology, consternation about the cost, and strong opposition to any unilateral abrogation of the ABM treaty, considered by Europeans (and many American Democrats) to be essential for the maintenance of strategic stability. The main fear is that by unilaterally opposing the ABM treaty prior to a new agreement with Moscow, the Administration is needlessly provoking Russia, possibly setting off a new nuclear arms race and undermining the prospects for cooperation on a whole range of issues, including nuclear arms control and proliferation.

In fact, Bush’s anti-ABM announcement was really just a statement of some obvious facts about the post-Cold War era. Russia is no longer an enemy, and the proliferation of weapons of mass destruction is a real threat. While it remains preferable to work constructively with the Russians to negotiate modifications to the treaty to adapt it to today’s world, the Russians are unlikely to cooperate with such an approach absent an implicit or explicit threat to abrogate the treaty if necessary—as the Clinton administration’s futile efforts to renegotiate during 1999-2000 demonstrated. Now at least the cards are on the table: the United States does not intend to restrict the types of testing or deployments it feels it needs to do in order to deploy effective missile defenses against a growing missile threat.

Bush is thus right to declare the ABM treaty ill-adapted to our era, but this does not absolve him from pursuing missile defenses in a way that will increase, rather than undermine, global security. Indeed, if it makes the right choices on missile defense, the American administration should have every opportunity not only to win over the skeptical Europeans but even to get Moscow on board. It can do so if it keeps five fundamental principles in mind.

First, unlike the way he approached the Kyoto climate change treaty—by tearing it up without proposing any realistic alternative—Bush should follow up on his proclaimed willingness to negotiate a new, up-to-date strategic relationship with Russia. Such a new deal with Russia should include significant reductions in offensive weapons in exchange for an agreement to permit missile defenses so long as they do not undermine the ultimate Russian deterrent. Russia, which needs to cut its offensive forces dramatically for budgetary reasons anyway, and which would welcome the prestige resulting from a continued bilateral strategic relationship with the United States, might well accept. And the Americans should also talk seriously to Moscow about possible technical cooperation on theater missile defenses, to contain a threat that is more real to both of them than each others’ strategic missiles.

Second, any U.S. missile defense plan must include coverage for allies, both in Europe and Asia, or it is almost meaningless. The failure to include allies was one of the greatest flaws with the Clinton plan, which would only have provided protection for U.S. territory. Not surprisingly it was unpopular abroad. A capability to defend the American homeland from missile attack is of little use if Paris, London, and Tokyo (to say nothing of the large American populations abroad) are vulnerable to nuclear blackmail. This is an advantage of “boost-phase” defenses—which could destroy incoming missiles just after they are launched and before they enter the atmosphere—which Bush is right to explore.

Third, the Americans should accept that any eventual deployment decision must be driven by strategy—not ideology or politics. Some Republican ideologues want to deploy right away, despite having no viable system, just to be certain to bury the ABM treaty once and for all. Others in the administration call for deployment by 2004 in part so that Bush can be the first President to deploy a missile defense system, not coincidentally in time for his re-election campaign. In fact, however—and as recent test failures of the only plan currently on the table show—the technology is not yet ready. A missile defense system that does not work is not worth deploying and a waste of money.

Fourth, any system should focus on so-called rogue states—the most likely scenarios—and not be directed at Russia or China, both of which have the capacity to vastly augment or improve their offensive forces to overwhelm anything the United States could deploy in the near term. For now, the administration seems to be fudging the issue of the Chinese force by advocating a defense capability against an “accidental launch,” which might just happen to be the size of the Chinese missile force. But an explicit deployment against China would be needlessly provocative, and more likely to result only in a Chinese nuclear buildup.

Finally, Bush needs to recognize that missile defense cannot be a substitute for nonproliferation efforts, but that the two efforts go hand-in-hand. This means, for example, that Bush should keep spending money on Russian de-nuclearization and other nuclear threat-reduction efforts, rather than cut them back as the administration seems inclined to do. Non-proliferation is difficult, but it nonetheless remains far easier to prevent a country from acquiring nuclear weapons and ballistic missiles in the first place than to try to thwart them once the missile and warhead are in the air.

For a range of historic, political, cultural and strategic reasons, Europeans are likely to remain far more skeptical than Americans about the need for missile defenses, and about their consequences. Over the past year, however, transatlantic views on the subject have converged as Europeans have come to better understand the threat and Americans have become more sensitive to the concerns of their closest allies. If Bush pursues his legitimate exploration of missile defense along the lines proposed here, he should be able to avoid turning this issue into the divisive transatlantic disagreement it has every potential to be.

Bush, l’Europe et la défense antimissiles

Par son discours du 1er mai sur la défense anti-missiles, George W. Bush a confirmé les attentes et les craintes de nombreux observateurs. Il a d’une part montré que les Etats-Unis étaient déterminés à déployer, à terme, un large système de défense antimissile—même si les détails n’en seront connus que plus tard—et d’autre part que cela ne les intéressait plus guère de préserver le traité ABM de 1972 avec la Russie. En lieu et place de la préservation de ce traité, largement perçu comme la pierre angulaire de tout l’édifice de contrôle des armements depuis des décennies, et comme l’élément crucial d’une relation stable avec Moscou, le discours de Bush en appelle à l’édification d’un « cadre nouveau », qui permettrait à l’Amérique de construire des défenses antimissiles pour « faire face à une menace différente ». Dans le courant de la semaine dernière, plusieurs équipes rassemblant des hauts responsables de la Maison blanche, du Pentagone et du Département d’Etat se sont rendus à Londres, Bruxelles, Paris, Varsovie et Moscou, ainsi que dans plusieurs capitales asiatiques, afin d’essayer tout à la fois d’expliquer la pensée nouvelle du président Bush, de rassurer les alliés inquiets, et d’obtenir leur soutien – ou du moins leur consentement – à ce projet.

A Paris comme dans les autres capitales européennes, l’équipe envoyée par le président Bush va se heurter à un certain scepticisme quant à la menace, à des doutes concernant la technologie, à une consternation face au coût du projet, et à une opposition résolue à toute abrogation unilatérale du traité ABM, perçu par les Européens (comme par de nombreux démocrates aux Etats-Unis) comme l’un des piliers de la stabilité stratégique. Ce qui est craint par dessus tout, c’est qu’en s’opposant unilatéralement au traité ABM avant qu’un nouvel accord ne soit conclu avec Moscou, l’administration ne provoque inutilement la Russie, menaçant de déclencher une nouvelle course aux armements nucléaires et ruinant les espoirs de coopération sur tout une série de dossiers, notamment la réduction des arsenaux nucléaires et la prolifération.

En réalité, les déclarations hostiles au traité ABM faites par George W. Bush ne font que reflèter un certain nombre d’évidences sur le monde d’après la guerre froide—la Russie n’est plus notre ennemie et la prolifération balistique est le vrai sujet d’inquiétude). Il va de soi qu’il serait largement préférable de négocier avec les Russes des amendements au traité afin de l’adapter au monde d’aujourd’hui ; mais il y a fort peu de chances que ceux-ci adoptent une attitude coopérative sans la menace implicite ou explicite d’une abrogation du traité – c’est qu’ont démontré les vains efforts de négociations menés par Bill Clinton en 1999 – 2000. Maintenant, au moins, on joue cartes sur tables : il est clairement établi que les Etats-Unis ne souhaitent plus s’imposer de restrictions, que ce soit dans le type d’essais conduits ou dans le type de déploiement envisagé pour faire face à une menace balistique sans cesse croissante.

Dès lors, George W. Bush n’a pas tort de déclarer que le traité ABM n’est plus adapté à l’ère stratégique dans laquelle nous vivons aujourd’hui ; mais cela ne devrait pas pour autant le conduire à prendre, dans le processus d’édification d’une défense antimissile, des décisions qui réduise la sécurité globale au lieu de l’augmenter. On peut même penser que si elle prend les bonnes décisions en la matière, l’administration Bush pourra non seulement convaincre des Européens sceptiques, mais même obtenir la participation de Moscou. Cela semble possible si elle garde à l’esprit cinq principes essentiels.

Premier principe : au lieu de procéder comme il l’a fait pour le protocole de Kyoto – en rejetant le traité sans proposer d’alternative solide – George W. Bush doit confirmer son intention de parvenir par la négociation à une nouvelle relation stratégique avec la Russie, adaptée à l’ère nouvelle. Cette nouvelle donne avec la Russie devrait prendre la forme de réductions significatives dans l’arsenal offensif en échange d’un consentement à des défenses antimissiles qui ne menacent pas la dissuasion russe. Moscou, qui doit de toutes façons réduire drastiquement son arsenal offensif pour des raisons budgétaires, et qui bénéficierait ainsi du prestige de cette relation stratégique d’égal à égal avec Washington, serait alors en mesure d’accepter un accord. Surtout si les Américains entament des discussions sérieuses avec les Russes sur d’éventuelles coopérations techniques concernant les défenses antimissiles de théâtre, afin de parer une menace bien plus proche pour chacun des deux partenaires que les missiles stratégiques de l’autre.

Second principe : si le nouveau projet de défense antimissile n’offre pas une protection aux alliés, européens et asiatiques, il est dépourvu de sens. L’incapacité du précédent projet, celui de B. Clinton, à inclure les alliés, et sa limitation à la protection du territoire des Etats-Unis, était l’un de ses principaux défauts. Pas étonnant, dans ces conditions, qu’il n’ait pas été très populaire à l’étranger ! La capacité à défendre le territoire national américain de toute attaque balistique ne sert pas à grand chose si Paris, Londres et Tokyo – de même que les nombreux populations américaines expatriées – peuvent faire l’objet d’un chantage nucléaire. C’est précisément l’un des avantages des défenses antimissiles en phase de propulsion (boostphase), conçues pour détruire les missiles assaillants dès leur lancement, avant même qu’ils n’entrent dans l’atmosphère : George W. Bush a donc raison d’explorer cette possibilité.

Troisième principe : les Américains doivent accepter qu’une éventuelle décision de déploiement procède uniquement de considérations stratégiques, et non de facteurs idéologiques ou politiciens. Certains idéologues, côté républicain, souhaiteraient déployer un système dans le splus brefs délais, même sans technologie viable, dans le seul but d’être certains d’avoir enterré le traité ABM pour de bon. D’autres, au sein même de l’administration, souhaitent parvenir à un déploiement en 2004, en partie pour que George W. Bush bénéficie de cette « première », et que cela coïncide avec sa campagne pour la réélection. Et pourtant, la technologie n’est pas encore au point, comme l’ont montré les échecs rencontrés lors des tests du seul projet existant. Cela ne sert de déployer une défense antimissile qui ne fonctionne pas, sinon à jeter de l’argent par les fenêtre.

Quatrième principe : tout système devrait se concentrer sur la menace des « Etats voyous » – scénario d’attaque le plus probable – et ne pas être dirigé contre la Russie ou la Chine, ces deux pays possédant la capacité d’améliorer ou de multiplier rapidement leurs forces offensives afin de submerger tout système défensif envisageable à moyen terme. Pour le moment, l’administration semble esquiver le problème chinois en prévoyant une défense capable de faire face à un scénario de « lancement accidentel »… qui se trouve être précisément de la taille de l’arsenal nucléaire chinois. Mais le déploiement explicite d’un système défensif contre Pékin représenterait une provocation inutile, dont le résultat le plus probable serait une accélaration des efforts d’armement chinois.

Dernier principe, George W. Bush doit reconnaître que les défenses contre les missiles balisitiques ne sauraient remplacer les efforts de non-prolifération, et que les deux démarche sont complémentaires. Cela signifie notamment que l’administration Bush doit continuer à fournir le financement des programmes de dénucléarisation et de réduction des risques en Russie, eu lieu de faires de coupes claires, ce qu’elle semble avoir l’intention de faire. La nonprolifération n’a jamais été une entreprise aisée, mais il n’en reste pas moins qu’il est bien plus facile d’empêcher un pays d’acquérir des têtes nucléaires et des missiles balisitiques que de les détruire une fois lancés.

Pour toute une série de raisons historiques, politiques, culturelles et stratégiques, les Européens resteront pour longtemps bien plus sceptiques que les Américains quant à la nécessité d’acquérir des défenses antimissiles de territoire, et bien plus méfiants quant à leurs conséquences. Pourtant, au cours de l’année qui vient de s’écouler, les perceptions transatlantiques ont eu tendance à se rapprocher, à mesure que les Européens ont pris davantage conscience de la menace, et que les Américains ont accordé une réelle attention aux préoccupations de leurs plus proches alliés. Si le président Bush poursuit son exploration des possiblités d’une défense antimissile selon les principes présentés ici, il devrait être en mesure d’éviter que ce dossier ne se transforme en un formidable malentendu transatlantique, ce qu’il risque fort de devenir.