Застрявшая шестерня: как депрофессионализация среднего звена мешает реформе школьного образования в Кыргызской Республике

В течение почти трех десятилетий после обретения независимости в 1991 году Кыргызская Республика проводила децентрализацию образования: делегировала полномочия нижестоящим уровням, увеличивала автономию школ и расширяла круг заинтересованных сторон в сфере образования, включив в него НПО, родителей и других. Однако в последнее время эта тенденция меняется: в соответствии с общей политической ситуацией в стране система образования возвращается к вертикальному контролю с жесткими правилами и централизованным принятием решений.

В рамках нашего исследования -мы изучаем роль среднего уровня управления в образовании. Это исследование включает в себя 23 интервью, проведенных в течение шести месяцев с людьми, работающими в сфере образования в Кыргызской Республике, в том числе с должностными лицами среднего звена в районных и городских управлениях образования (РУО), а также с директорами школ и представителями министерства, двух муниципалитетов, НПО и международных образовательных организаций.

Картина реформы образования в Кыргызской Республике, которая сложилась, является сложной. В частности, существует ряд препятствий, мешающих текущим масштабным усилиям по улучшению образования — от постоянных изменений в повестке дня реформ и краткосрочного проектного характера инициатив, которые заканчиваются, когда исчерпываются первоначальные бюджеты или энтузиазм, до реформ, которые не соответствуют их местоположению, и игнорирования системой ценности инициатив, идущих снизу.

Согласно результатам нашего исследования, средний уровень управления образованием представляет собой ключевой нереализованный фактор улучшения образования в Кыргызской Республике. Этот уровень — ниже центрального, но выше школ — напрямую подотчетен сообществам, более устойчив к кадровым перестановкам , чем центральный уровень, и теоретически способен претворить широкие реформы в жизнь в виде устойчивых повседневных практик. В нашем полном исследовательском отчете, который выйдет в декабре, обсуждаются выводы и даются рекомендации в отношении четырех стран, участвовавших в нашем исследовании. В этом блоге рассматривается только одна проблема, которая, по-видимому, способствует недостаткам реформы образования в Кыргызской Республике. Мы называем эту проблему «замкнутым кругом депрофессионализации среднего уровня».

Приоритет контроля над поддержкой

До недавнего времени средний уровень образовательной структуры в Кыргызской Республике имел две основные и в целом равные обязанности: контроль (передача распоряжений от министерства в школы и отчет о их выполнении обратно в министерство) и методическая поддержка (обеспечение педагогической подготовки учителей и содействие горизонтальному обмену опытом и знаниями между школами). Из наших интервью мы узнали, что баланс сместился от функции поддержки почти полностью к функции контроля. Сотрудники среднего звена, с которыми мы проводили интервью, сообщают, что это смещение является результатом (1) их перегруженности работой, в том числе необходимостью отвечать на непрекращающиеся запросы центрального уровня о предоставлении информации; (2) того, что они подвергаются немедленным санкциям, когда не выполняют свои контрольные обязанности, но не подвергаются санкциям, когда их поддержка является недостаточной; и (3) того факта, что сотрудники среднего звена, занимающиеся поддержкой, получают меньшую заработную плату, чем их коллеги, занимающиеся контролем. В результате респонденты сожалели, что школы в их юрисдикциях в настоящее время остро нуждаются в учебной и административной поддержке, но приоритетность этой задачи снизилась, а времени на предоставление такого рода экспертных знаний осталось мало.

Официально министерство заявляет о заинтересованности в укреплении потенциала среднего звена, особенно в сфере образовательной поддержки, и запустило соответствующие проекты для достижения этой цели. Однако наши интервью показывают, что реальная цель таких инициатив, по-видимому, заключается в обеспечении компетентных и лояльных исполнителей идей, инициатив и политики центрального уровня, а не в поддержке автономных субъектов, чьи местные знания и образовательная подготовка способствуют улучшению системы или успеху реформ. Один из респондентов выразил это так: «[Сотрудники среднего звена и ведомства] — это как руки министерства. Они просто выполняют некоторые узкие задачи, которые могут быть полезны для системы отчетности или некоторых бюрократических процессов, но для реальной [поддержки] системы образования, я думаю, [нет реальной пользы]». Подтверждая это, наше исследование показало, что среднее звено редко участвует в обсуждениях реформ на этапе планирования, а его оперативные полномочия ограничиваются координацией внедрения реформ под внешним руководством.

Замкнутый круг депрофессионализации

Когда специалисты в области образования лишаются автономии и возможности использовать свои знания, их мотивация и вклад снижаются. Кроме того, компетентные внешние педагоги и специалисты по управлению, которые могут занять должности среднего звена, теряют интерес к позициям, где от них ожидают только выполнения инструкций и ничего больше. Если такой человек все же попадает на средний уровень, он, как правило, быстро уходит, либо получая повышение, либо полностью покидая систему.

В связи с этим возникает цикл депрофессионализации: чем меньше профессиональной работы требует система от чиновников среднего звена, тем меньше они способны или склонны предлагать свои лучшие качества; когда они выглядят непрофессиональными или немотивированными, это усиливает обоснование для лишения их дополнительной автономии или существенной ответственности, что усугубляет нисходящую спираль. Мы опасаемся, что конечным результатом станет средний уровень, лишенный опыта, мотивации и способности использовать свои ресурсы для внесения значимого вклада в улучшение образования. По нашему мнению, это является определяющей чертой жестких, иерархических административных структур.

Кроме того, наши данные показывают, что растущий дисбаланс обязанностей — усиление контроля и сокращение поддержки — вызывает межличностные напряжения во всей системе образования и подрывает доверие на всех уровнях. В то же время, однако, наши интервью показывают, что сотрудники среднего звена по-прежнему привержены делу образования, мотивированы на работу с учителями и коллегами на всех уровнях системы и по-прежнему уверены в своих способностях достигать высоких результатов.

Доверие, баланс и возвращение к укрепленному среднему уровню

Мы считаем, что Кыргызская Республика может одновременно улучшить свои возможности для успешного проведения реформ в сфере образования, укрепить и более активно использовать свой средний уровень и достичь работоспособного баланса между централизацией и децентрализацией.

Мы рекомендуем укреплять доверие между центральными и средними чиновниками, а также между средними чиновниками и неправительственными реформаторами образования. Хотя это может показаться необычным, укрепление доверия должно быть именно той амбициозной задачей, которой сейчас должно руководствоваться Министерство просвещения. Но это доверие должно быть взаимным. Чиновники среднего звена могут заслужить доверие путем коллективного укрепления потенциала и четкого демонстрирования своих способностей и приверженности делу. Министерство может восстановить баланс обязанностей среднего звена, вернув его к равновесию между контролем и методологической поддержкой школ, и соответственно пересмотреть распределение времени и показатели оценки эффективности. Это также требует справедливого вознаграждения и реалистичной рабочей нагрузки для чиновников среднего звена.

Для укрепления способности среднего звена использовать свои местные знания и опыт важно предоставить ему реальные возможности для консультаций с министерством и разработки собственных планов по реализации политики и инициатив центрального уровня. Среднее звено должно активно участвовать в реформе — не только на этапе реализации, но и на более ранних этапах, таких как определение и разработка перспективных инициатив. Доноры и внешние организации, занимающиеся реформой образования, могут оказать здесь значительную поддержку: они могут включить представителей среднего звена в свои оценки потребностей, планы реализации и оценки инициатив по завершении проектов, а также сотрудничать со средним звеном, чтобы обеспечить внедрение их инициатив в повседневную практику на местах.

Вы можете узнать больше о роли среднего звена в Кыргызской Республике и трех других странах в нашем полном отчете, который будет опубликован в декабре 2025 года.