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报告

中国清洁能源产业发展中的政府行为与PPP模式

中国清洁能源产业发展的过程中形成了政府与企业之间特殊的公私合作(PPP)模式。这种PPP模式形成于中国特殊的政商环境中,是一种经历了探索、磨合、震荡乃至分分合合而逐渐形成的行之有效的模式。有效性意味着在短期内即实现了清洁能源的经济供给,但毋庸否认,这种模式也有其不足甚至弊端。本报告根据对典型案例的细致研究,试图概括、总结中国清洁能源产业发展中特殊的PPP模式,助益本行业健康发展,也希望对相关行业的PPP发展有所借鉴。

2014年中国的清洁能源发展继续领跑全球,可再生能源融资达到全球可再生能源融资额的29%。如何理解中国清洁能源制造业和应用的高速发展?在此过程中,中央政府和地方政府在可再生能源融资中发挥了怎样的作用?其行为表现出怎样的特征?本报告选取了风电和光伏发电领域的10个典型案例,对中央政府和地方政府的行为进行研究,为实现未来的绿色转型提供参考。

中央政府通过政策制定引导、调控清洁能源产业发展

中央政府对风电和光伏领域的政策可以分为主动引领和被动应对两种。在风机制造领域,2011年之前,中央政府出台了一系列具有前瞻性的政策主动引领国内风电市场的发展,其中六次风电特许权招标属于典型的PPP模式,该模式有效地降低了项目前期费用和融资成本,具有风险分配合理、政府和企业互利的特点。

2011年之后,风电并网限电、风机质量的问题显现,中央政府将风电市场发展改为以年度计划方式进行,将风电项目的核准权收归中央,至2013年又将风电项目的核准权下放到地方。政策上的反复增加了风电开发的前期成本和不确定性,在解决弃风限电的问题上也缺乏突破性的进展。

从光伏领域来看,中央政府的政策偏于被动应对性质,前瞻性和引领性不足。2008年为了刺激经济增长而发放大量信贷和2012年后扩大国内光伏发电市场,两次应对性的政策利好均对光伏产业发展发挥了极大促进作用,同时也掩盖了一些问题甚至埋伏了产能过剩的隐患。

地方政府深度介入清洁能源产业发展

地方政府表现出与中央政府完全不同的行为特征,对风电项目和光伏制造企业的各种支持和补贴仍然是政府深度介入产业发展的模式。2011年之前地方政府核准了大量的风力发电项目, “以资源优势换取地方经济发展”。光伏制造业是在地方政府的扶持下发展起来的,它是典型的资本密集型和劳动密集型产业,既能够为地方带来投资、创造就业、增加税收,还具有高新技术和清洁能源的光环,是各地政府竞相扶持的对象。这类企业对生产成本敏感,容易进行生产区位调整。面对光伏制造业较高的流动性,处于强大竞争压力下的地方政府不得不提供包括土地、补贴性基础设施乃至企业税收减免在内的政策包,甚至帮助企业融资。地方政府通过扶持制造业,带动地区经济发展的这种行为模式有着深刻的制度原因。

政府深度介入产业发展的模式会具有负面影响

这种模式是导致我国光伏制造业投资过多,生产能力严重过剩,地区间产业结构趋同的重要原因。从全球来看,这种模式容易对国际光伏制造业产生冲击,引发贸易争端。从技术锁定效应来看,造成了我国光伏发电制造锁定于晶硅技术的局面,目前太阳能发电领域新技术和重大技术突破仍在不断涌现,但我国光伏制造企业经营困难,无力技术研发。从资源能源的角度来看,中国光伏制造业产能约为40GW,即便是在2014年国内光伏装机容量接近10GW的情况下,再加上出口,仍有10GW以上的过剩产能,造成资源和能源浪费。

政策启示

1)在新兴产业发展的初期,可以通过政府富有前瞻性的政策引领,灵活采用PPP模式,实现产业的追赶式发展;2)在新兴产业成熟后,继续给予其大量的廉价融资隐含了巨大的风险;3)地方政府对光伏制造业的各种补贴支持仍然属于政府深度介入产业发展的模式,这种政府行为有着深刻的制度原因,其公平性和可持续性值得关注。

注:本报告是《中国低碳发展报告2015》的分报告之一。

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作者

董文娟

副研究员 - 清华-布鲁金斯公共政策研究中心

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Qi Ye

Director, The Climate Policy Initiative

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