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A chemical specialist in a protective suit shows pills seized at a clandestine drug processing laboratory of fentanyl located in the Azcapotzalco municipality, in Mexico City, Mexico, in this handout photograph released to Reuters by PGR - Attorney General's Office, December 12, 2018. PGR - Attorney General's Office/Handout via REUTERS ATTENTION EDITORS - THIS IMAGE WAS PROVIDED BY A THIRD PARTY
报告

中国与合成毒品管制:芬太尼、甲基苯丙胺和前体

执行摘要

合成阿片类药物仍然是美国有史以来最致命的毒品危机的根源。自 1999 年以来,约 100 万美国人死于药物吸食过量。2012 年以来,中国合成阿片类药物开始满足美国对非法阿片类药物的需求,药物过量致死性显著增加。

尽管中国于 2019 年 5 月将整类芬太尼类药物和两种关键芬太尼前体列入管制品种目录,但中国仍然是美国芬太尼的主要(间接)来源。列管芬太尼加之中国采取了更严格的邮件监控措施都产生了一些威慑作用。现在,大多数走私活动都经由墨西哥,而不是将芬太尼成品直接运往美国。墨西哥犯罪集团从中国采购芬太尼前体,以及越来越多的前前体,然后从墨西哥向美国运送芬太尼成品。中国列管芬太尼及其前体不足以阻止药物流向美国。

中国对芬太尼的执法情况透明度很低,但显然力度仍然有限。美中禁毒合作关系依然十分紧张,且从美国的角度来看,合作非常有限。北京反对美国对中国造成阿片类药物流行的指责,强调美国对这场灾难的责任,与此同时,也指出了中国在禁毒合作中表现出的善意。但是,中国与美国在全球禁毒运动中的合作,却受到了两个超级大国地缘战略关系的整体恶化的影响。在美中两国关系未出现明显回暖的情况下,中国大大加强与美国禁毒合作的前景十分渺茫。美国的惩罚性措施,如制裁和毒品起诉,不太可能改变这种情况。

不论是否有政治意愿禁止及管控药物使用并执行管控条例,合成毒品的结构特点,包括容易开发类似但未列管的合成毒品及其新前体(种类日益繁多的两用化学品),对管制供给构成巨大的结构性障碍。

中国对在本国非法生产甲基苯丙胺态度的演变以及从中国贩运冰毒前体的情况,为了解中国国际执法合作的模式和局限性提供了重要启示。与芬太尼前体一样,中国强调无法管制未列管物质。

中国非常重视与东南亚和太平洋地区的禁毒外交,但其执法合作往往具有高度选择性,是利己的、局限的,且为其地缘政治利益服务。在亚洲冰毒生产激增的情况下,尽管多年来中国一直驳斥国际社会对其在亚洲冰毒前体走私所起作用的批评,中国至少与一些国家加强了区域执法合作。中国还对未列管药物采取了更强有力的内部管控措施,并开展了监测和阻截行动。然而,北京很少会打击本国犯罪集团的高层,除非他们真正触及了中国政府为数不多的利益。中国犯罪集团也通过促进中国的政治、战略和经济利益,为中国当局和海外政府官员积累政治资本。

中国和墨西哥在打击芬太尼及甲基和合成阿片类药物的前体制剂贩运方面的执法合作仍然很少。与对待美国一样, 中国拒绝共同承担责任,强调管制和执法是墨西哥海关当局和墨西哥其它执法部门应处理的事项。即便有中国犯罪分子活跃于墨西哥,进行洗钱和非法价值转移等活动(用野生动物产品交换合成毒品前体的现象越来越多),且规模正在迅速扩大,中国的态度依然维持不变。

美国对中国的禁毒政策选项可以通过多边论坛进行,强调中国作为全球禁毒警察的自我形象,以及北京在防止在本国出现合成阿片类药物使用问题的自身利益,即使中国指出其国内没有合成阿片类药物滥用问题。美国也可鼓励中国推进其反洗钱工作,但不应指望取得积极进展。美国对中国公司和个人的贩毒指控是重要的执法手段,但除非总体双边关系有所改善,否则只会加强中国的防御性姿态,限制其与美国的禁毒合作。

鉴于全球对列管大量两用化学品的政治意愿不大,鼓励包括中国在内的全球各国制定、采用制药和化学工业的自我监管机制,可能会增加贩毒组织获得前体药物的难度。但是,要实施这些措施并使其奏效,面临的阻碍远比银行部门实施反洗钱标准要大得多。

在过去的 250 年,美国一直在经历由阿片类药物使用障碍造成的有史以来最致命的毒品危机。芬太尼及其类似物等合成阿片类药物进入美国市场,既取代了植物类阿片,又日益被非法毒品供应商混入其它毒品,如甲基苯丙胺和可卡因,这一危机因此变得尤为致命。过去十年,合成阿片类药物开始进入美国市场,中国一直是芬太尼及其前体和其它合成阿片类药物的主要直接或间接供应商。

在巴拉克·奥巴马,唐纳德·特朗普和乔·拜登三位总统的领导下,美国投入了大量的外交资本,希望中国能收紧对芬太尼类药物的管控并更加有力地执行这些法规。2019年 5 月,中国禁止生产、销售和出口所有未获得政府特别许可的芬太尼类药物,并将两种芬太尼的直接前体列入管制名录。但是,这种“列管”对阻止芬太尼流向美国的作用不大。墨西哥贩毒集团继续在中国大量采购芬太尼前体和前前体化学品,将其合成芬太尼,再走私到美国。2020 年 10 月至 2021 年 9 月,美国死于药物过量人数又创新高,达到104,288 人,其中阿片类药物导致 78,388 人死亡。一位国际外交官认为,“美国指望可以通过列管,摆脱阿片类药物危机。但事与愿违。”

中国将禁毒和更广泛的国际执法合作视为一种战略工具,可用来实现其它目标。北京对美中关系改善的前景失去希望,中国在禁毒问题上与华盛顿协作的意愿也有所减少。

美国指责中国在国内执法不力,对中国毒品走私犯和洗钱者采取的行动不够,对未列管化学品的监管也不足。中国强调自己没有任何芬太尼滥用问题,因此其监管行动纯粹是为了帮助美国。中国拒绝华盛顿的主张,并将阿片类药物的流行完全归咎于美国的内部问题。禁毒合作的程度有多深或是多浅仍然取决于美中整体地缘政治关系的状况,过去十年来,这种关系恶化,改善的前景十分渺茫。因此,尽管存在地缘政治竞争,但禁毒仍能成为美中合作领域的希望尚未实现。

中国也没有兴趣与墨西哥进行强有力的合作。在过去几年里,墨西哥与美国进行缉毒合作的意愿也大幅度下降。美国最近于 2021 年 12 月对中国个人、公司和其它实体的贩毒和其它指控进行起诉,5这并未使中国积极寻求更密切的合作。相反,无论这种指控和制裁多么正当,都加强了中国防御性的姿态,继续与美国进行最小程度的协作。自华盛顿指责中国应对新型冠状病毒(COVID-19)大流行负责以来,中国对与美国进行禁毒合作的态度就是如此。

尽管如此,中国对其自身形象的意识很强,在其最希望施加影响的亚太地区尤为如此。在国际论坛上,中国也不想被视为一个问题。因此,中国将对第三国施加压力,以抑制或避免对中国的批评,但帮助中国避免谴责往往不会得到中国的什么回报。

Acknowledgments:

我衷心感谢匿名评审员提出的非常有益的建议。我还想感谢 Nathan Paul Southern 和Lindsey Kennedy 的调查工作,他们在亚洲和太平洋地区找到了更多能为报告做出贡献的人,接受这个项目的采访。我也非常感谢 Bradley Porter,Abigail Zisus,Wazhma Yousafi和 Ryan Harbison,他们为我们提供了出色的研究协助和其它项目支持,同时感谢 Cindy Zhou 出色的中文研究及其它方面的支持。我还想由衷感谢 Ted Reinert 对报告的出色编辑,以及 Rachel Slattery 的精美排版。最后,我要深切感谢亚洲和太平洋地区、墨西哥和美国以及国际组织的所有受访者,他们愿意与我交谈,有时冒着被专制或腐败的政府官员或有组织犯罪集团严重报复的风险。布鲁金斯感谢美国国务院和战争与和平报告研究所为这项研究提供资金。

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