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专栏

深度人口老龄化下的五大预警

衡量人口老龄化需要研究实际赡养比

国际社会界定一个国家的人口老龄化有两个标准:一是进入老龄化,即60岁以上人口占总人口的10%,65岁以上人口占总人口的7%(联合国标准)。按照这个标准,美国在1965年进入老龄化社会,中国在2001年进入老龄化社会。二是进入深度老龄化,其老年人口赡养比达到5:1(学术标准),即五个劳动人口(15~64岁)供养一个65岁以上的老人。基于这个比例,养老金税率可以定为10%;纳税人的可支配收入为90%,用于养孩子和买房子;养老金的替代率是工资收入的50%,用于养老和医疗,即“10:9:5最低赡养率”。这个比例是两代人均可以接受的,而且是边界值,一旦老年人口赡养比变为4:1甚至3:1等,则养老金税率上升,养老金替代率下降,一系列社会问题将随之产生。

老年赡养比可以通过统计数据得出(区别于实际赡养比)。中国人口统计数据显示,2010年中国老年赡养比约为8:1,2020年全面建成小康社会时这一比例将迅速降为5:1,2030年为3.5:1;2050年为2:1,老年赡养负担接近德国和日本,较英国和美国严重。从数字上看,目前中国尚有约10亿劳动人口。但统计数据忽略了很多社会问题,例如,将6亿农村劳动力视为充分就业,忽略了占中国总人口约6%的残疾人群、占总人口10%以上的低收入人群以及登记失业率远低于实际失业人口等事实。

为此,我们需要研究实际赡养比(胡乃军、杨燕绥:《实际老年赡养比和公共养老金》,《老年社会研究》,2011),真实展现中国“未富先老”的一系列社会问题。计算老年人口实际赡养比,需要从15~64岁的劳动人口中去除五种人群,即在校生、没有收入的失业人群、没有劳动能1 力的残疾人群、供养自己能力不足的低收入人群以及在64岁之前提前退休和领取养老金的人群。相关测算结果显示:中国老年人口赡养比在2012年已经达到5:1(假设农村劳动人口全部就业,否则情况将更加严重),在2020年全面建成小康社会时,这个比例将达到3.5:1。由于中国社会尚未出现国际社会因人口老龄化而造成的显著负面影响,因此,有人怀疑研究人口老龄化的必要性。实际上,这主要是由于中国老年人口低消费的缘故,特别是农村老年人口日均消费大多不足1美元。这导致中国政府自2006年以来连年强调拉动消费,以求中国经济社会“平稳较快”地持续发展,但效果并不明显。随着中国产业结构调整进程的加快,第三产业和服务业占比将达到70%~80%(目前约为40%),同期老年人口占比约为20%~30%。如果老年人口持续低收入和低消费,服务业的发展将因缺乏购买力而停滞,产业结构转型和人口结构变化将难以实现同步和互相匹配,从而制约中国经济社会平稳较快发展。

人口老龄化挑战公共政策

实际赡养比的研究价值在于揭示公共政策失误将加剧人口老龄化的趋势。人口老龄化是不可逆转的,会给社会经济发展带来诸多影响,具体表现在:老年赡养负担加重,劳动人口税负加重;老年人口收入直接影响产业结构,老年服务产业化,从而推动第三产业的发展;老年人口储蓄直接影响当期消费和国家储蓄能力;养老基金保值对资本市场和投资管理提出挑战;加重4:2:1家庭结构,空巢老人成为社会问题,老年护理成为社会需求;不同代际之间的认同感变得越来越弱,等等。这些都要求中国经济社会发展战略以及公共政策做出相应调整。

科学统计人口,做到心中有数。信息时代的经济大国必须是统计大国。在伴随人员流动单位档案和户口出现“断档”现象后,社会管理将出现一定程度的“失控”。此时,传统的追踪式人口普查已经数不清人头,这将导致国家对出生人口和出生率的错误判断,进而直接影响国家计划生育政策执行的质量。生育率过高将导致资源、人口和消费之间的矛盾,生育率过低将加剧老龄化和人口结构问题,准确把握生育率是新时期计划生育政策实行的重要条件。鉴于此,中国亟待贯彻《社会保险法》,建立国家社会保障总局,完善公民社会保障权益记录管理体制,以社会保障权益记录为核心建立社会化管理的居民档案(这个档案具有终生记录、及时更新、政群互动三个特征,其他部门的信息管理不具有这三个功能),依法建立严格的保护居民信息的密钥制度,在政府部门和相关机构之间建立信息共享和定期更新的操作机制。在此基础上,可以建立国家人口数据的定期截取、统计和分析制度。

完善养老金制度,增加老年人口收入。在信息时代,“尽管科技进步可以推动经济发展到更高层次,但缺乏保障和收入分配不均在当今世界普遍存在”,“新的风险管理理念可以帮助我们管理很多风险”([美]罗伯特•希勒:《金融新秩序》,北京:中国人民大学出版社,2004年,第1页)。为应对经济波动和金融风险乃至社会风险,居民和家庭不仅需要拥有货币和储蓄,更需要拥有财产性收入和社会保障权益收入,将辛勤工作40年的财富按照三分法进行安排,即1/3当期支出,1/3老年支出,1/3保值财产以应对通货膨胀等风险。这样,既可保障当期生活需求和老年生活需要,还可拥有保值财产以抵御通货膨胀和社会风险。

自20世纪80年代以来,已有70多个国家调整了养老金制度结构,即社会统筹(公共品)和个人账户(准公共品)相结合。一方面强化了国民基本养老金制度,政府确保养老金支付,该项支付约为个人退休前收入的20%~40%,克服老年贫困;另一方面,强化了个人账户养老金制度,鼓励和支持雇主为其职工储蓄养老金,个人和家庭储蓄养老金,以改善老年生活;两个账户加总的养老金替代率达到60%~80%。

中国养老金结构并非“公共品保基本”和“准公共品搞改善”的结构,而是按照身份和部门形成公共部门退休金、企业职工养老保险、城乡居民政府补贴加个人储蓄三类不同的制度安排。公共部门和企业职工养老金差异很大,被称为“职工养老金双轨制”,引发了一定的不满。

企业职工养老保险费率高、待遇低,导致事业单位养老金改革遇到阻力。主要原因有:(1)计划内赡养负担很重,我国退休年龄较早(50~60岁),提前退休情况普遍(平均退休年龄低于55岁,1998年国营企业减员后提前退休人员的平均年龄仅为47岁);(2)退休人员寿命延长;(3)企业由于各种原因逃费的情况较多,养老保险计划的实际征缴率约为20%(费率28%);(4)企业缴费不足以支付养老金,政府不得不以个人账户资金替代养老金制度变革中的财政责任,陷入社会统筹和个人账户混账管理的局面,且挤占了养老金市场,计入财政专户的个人养老储蓄享有的记账利息仅为银行一年储蓄利率,因低于通货膨胀率和工资增长率而贬值,造成“养老金缩水”。目前,中国企业年金约3000亿元,社会保障储备基金约9000亿元(假设全部用于未来养老金支付),部分省份委托投资的养老保险个人账户资金约3000亿元,养老基金加总额为1.5万亿元人民币(2362.2万美元),是美国养老基金的1.27%。

改善收入分配政策,改变“未富先老”局面。在过去的30多年里,中国已成为全球第三大财富来源地,家庭财富总值达16.5万亿美元,(黄丹蕾:《中国成全球第三大财富来源地》,《中华工商时报》,2010年10月11日,第3版)富人财富增长速度很快,贫富差距拉大,中产阶级成长不足。中国政府在2011年11月29日宣布,上调国家扶贫标准线,从2010年的农民人均纯收入1274元升至2300元,全国贫困人口数量和覆盖面由2010年的2688万人扩大至1.28亿人,占农村总人口的13.4%,约占全国总人口(港澳台地区除外)的1/10。目前,未富先老主要指人口老龄化和货币收入的矛盾。改变未富先老局面,既要改善货币分配政策,更要改善资源配置和股权分配的公平化和法制化问题。例如,很多欧洲国家将居民建设住宅用地作为社会资产分为三类,即“政府拥有的廉租房用地”、“工薪层拥有的限价房用地”以及“投资用房的市场用地”,坚持“限制廉租房、保护限价房、指导投资房”的原则,规划住宅用地,禁止少数人利用住宅用地投机。在这个问题上,社会主义国家应当比西方国家做得更好。

提高人口质量,提升人力资本水平。人口质量是一个国家全球竞争力的核心部分,包括受教育程度、就业率、人均收入、健康状况、老年赡养比等。为了衡量各国的经济社会发展水平,联合国开发计划署提出了“人类发展指数”这一指标。人类发展指数由三个指标构成:预期寿命(从出生预测的寿命)、教育率(人均受教育年限)和人均国民收入(GNI)的对数,这三个指标分别反映了人的长寿水平、知识水平和生活水平。国家人口管理部门应当建立人口质量监测指标,与相关经济建设和社会建设项目结合起来制定发展规划。

第一,从出生人口做起。应当强化婚检和孕检工作,自从中国取消婚检制度以来,问题儿童出生率约为3%,这一定程度上反映了公共政策的失误。第二,加大人力资本投入。人类进入知识经济时代以后,人力资本即成为企业和国家竞争的核心资本,其作用大于物质资本,对人力的投资不再仅体现为消费意义,更加具有增值意义。针对人口老龄化的问题,人力资本投入不仅在于提高教育预算的比重(达到4%),更应当包含两方面的战略考量:一是向劳动人口投资,提高他们抚育子女和赡养老人的能力;二是向老年人口投资,以提高老年人口的劳动能力、消费能力、纳税能力和投资能力,由老年人口作出经济贡献即“老龄人口红利”。第三,实行积极就业政策,降低实际失业率。目前,我国的失业率统计并不包括大学生待业、农民失业和事业单位失业等,这种统计方式一方面掩盖了低收入人群扩大、对控制物价的敏感度等社会问题;另一方面易导致决策层就事论事地谈就业问题,忽略影响积极就业政策的诸多重要因素。

实行弹性退休政策,提高领取全额养老金的年龄。人的价值生命周期分三个阶段,即20年被抚养期、40年工作期、20年养老期。相应地,个人理财规划应当将40年工作创造的收入和社会贡献的40%用于养育孩子,30%用于自己生活和发展,30%用于养老(储蓄养老金、参加医疗保险和护理保险、购买住房)。国家社会保障计划、商业保险和银行等金融服务机构的发展战略乃至用人单位的成本分析,均应当服务于居民的个人理财规划。因此,退休年龄应当是一个变量,伴随人的预期寿命的变化进行调整,以保持人的价值周期的和谐。工作起点晚的人,应当首先推迟退休年龄;工作起点早的人,可以在工作40年时退休,但领取国家基础养老金的年龄要服从法律规定。

作者

杨燕绥

前布鲁金斯专家

清华大学公共管理学院教授

清华大学就业与社会保障研究中心主任

中国约在2013年开始出现劳动人口下降趋势,虽然就业压力仍然很大,但劳动人口下降幅度与老年人口上升幅度相当,每年约减少700万劳动人口和增加700万老年人口。中国退休制度具有年轻化和刚性化的特征,2013年是中国退休制度进入弹性化和逐渐提高的变革起点,根据人口结构的变化规律解决问题应当进入倒计时了。

危机预警1:如果持续目前数不清人头的局面,以错误的数据引:导错误的判断,在中国统计老年人口赡养比低于5:1 以后再提高生育率,那么将加重年轻一代的双重赡养负担,甚至导致年轻人选择放弃生育,这将加剧人口老龄化带来的社会问题。

危机预警2:在2020 年中国统计老年赡养比达到5:1 时,如果大量老年人群没有养老储蓄,完全依赖劳动人口的税费领取养老金,那么,根据目前实行现收现付养老金制度的国家经验来看,养老金支出将占到GDP 的15% 以上。在人口相对年轻和国家财政相对宽松的阶段,大量挪用个人的养老储蓄,等于为中国深度老龄化时期雪上加霜。同时不容忽视的是,还有几亿农村居民在失掉土地时不能得到合理补偿和进入社会保障体系,这将引致城镇化和老龄化相互遏制的效应。

危机预警3:若到了2020 年还有大量不具备赡养老年人口能力的低收入人群, 那么其实际赡养比将不可避免地低于3.5:1。 可见,当中国进入深度老龄化社会时,劳动人口中的低收入人群和贫困人群占比应降到总人口的5% 以下(目前约为13%)。

危机预警4: 若到了2020 年中国存在大量的实际失业人口,其实际赡养比将不可避免地达到3.5:1;加之工作人口赡养老年人口的能力不足,老年人口自我供养能力差,将引发一系列社会矛盾。

危机预警5:在2020 年中国统计老年赡养比达到5:1 时,还有大量人群提前领取养老金,其实际赡养比将不可避免地低于3.5:1;而提前退休人员再获得返聘收入,改善了小家庭的收入情况,却逃避了赡养老人的义务,这大大增加了劳动人口的负担。

本文发表在《国家治理》周刊总24期

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