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专栏

如何改造城中村

陶然 汪晖/文  

随着地价飙升,全国各地的“城中村”的拆迁和改造正在快速推进。目前,主要有政府主导、村集体自行改造,以及开发商与村集体合作三种改造模式。在政府主导的城中村改造模式中,地方政府作为城中村改造的主体和责任人,全面负责城中村改造政策、村民住宅拆迁补偿和村民安置方案、村民安置过渡方案制定和具体实施。政府在制定城中村改造方案后,由财政投资解决村民住宅拆迁补偿,政府承担村民安置责任,并同时完成城中村拆迁安置后通过招标、拍卖方式出让剩余地块获益。 

现行改造模式困境  
上述模式极易导致两个极端:在大部分地区,大规模的“运动”式拆迁往往对补偿严重不足,暴力拆迁、群体性事件,乃至恶性事件发生频率大大提高;而在少部分经济发达地区,村民要价过高,很难谈拢条件,导致城中村改造项目难以推进。  

以深圳刚刚操作的福田区岗厦村为例,改造前的岗厦村约有数百栋各种产权形式的自建楼房,2007年岗厦河园片区启动了改造工程,但由于赔偿标准谈判一直僵持不下,改造方案到2009年底才尘埃落定。结果是政府不得不大幅度提高补偿标准,特别是住房按照一比一补偿,补偿后岗厦原住民中家庭资产过亿元的达到十户,全村每户资产都超过千万元。即使如此,还是有村民不满意,迄今为止仍有5%的村民没有签约。

在第二种集体自行改造模式中,往往是村委会自行筹资开发,完成拆迁安置、回迁建设和商品房建设全部工作。改造完成后,村集体将剩余住房上市销售,形成滚动开发。但这种模式存在开发者在建设过程中无法获取贷款、住宅开发质量不高、基础设施难以到位、开发住宅为“小产权房”无法上市等诸多问题。因此,这种模式只有极少数集体经济实力雄厚的村庄才能推行。  

目前一些地方开始探索开发商与村集体合作改造的模式。比如深圳2009年发布的《深圳市城市更新办法》,鼓励开发商与村集体合作改造,并制定了一套方法和措施。但开发商介入改造可能带来一些问题:首先,开发商以利润最大化为根本驱动,很可能以不利于社会和谐的运作方式进行改造。其次,开发商的资本结构基本以少量自有资金加大额银行贷款构成,可能导致开发商因信贷政策调整陷入困难,不能按期完成甚至中途退出改造。最后,由于一个城市的“城中村”数量众多、大小不一,小村不但占地少,还有可能被道路切分成零碎地块,对开发商缺乏吸引力。  

这三种模式都存在着一些共同问题,主要体现在改造后城中村虽然基础设施和城市面貌大大改善,但基本上变成了中高档商品房小区和商业开发区,丧失了对流动人口的容纳功能。当前一个非常值得深思的问题是,城中村拆了,那些原来靠房租收入维系的失地农民怎么办?那些居住在城中村的大量流动人口又往何处去?

公私合作新模式  
城中村是在城市扩张过程中逐渐形成的,因此城中村改造本质上是一种都市更新。尽管土地制度不同,但世界各地,尤其是发达国家和地区在城市化过程中积累的经验,仍可为我们提供借鉴性思路。比如借鉴美国、日本、中国台湾等国家和地区进行的土地“增值溢价捕获”“区段征收”和“市地重划”等成功模式。相关经验表明,“区段征收”“市地重划”等政策工具可成功解决政府公共建设的补偿难题,土地权利人亦可获得原地补偿,享有公共设施完善、生活质量提升、土地增值等多重开发利益,公私各蒙其利。  

我们完全可以借鉴上述成功的政策工具,结合中国国情,以确权为前提推进土地制度创新,在有效改造基础设施并全面提升城中村地段公共服务水平的基础上,继续让“城中村”地段为城市低收入阶层和外来流动人口提供廉价优质的住房,最终建立政府、原土地权利人、外来人口,乃至地产开发商多方的利益均衡,并实现城市户籍-土地-财政体制联动改革。具体操作如下:  

第一,首先城中村土地国有化。根据我国宪法第十条规定,城中村土地既然已经纳入城市范围,将这些土地国有化并没有法律上的障碍。按照我国现行土地制度,城中村土地国有化有利于产权明晰化,并可在现行政策法规框架下进行基础设施和房地产开发,避免“小产权房”问题。  

第二,政府实行区段征收。根据统一规划,政府无偿征收一定比例的城中村土地,部分土地作为城中村基础设施建设用地。另外部分土地通过拍卖获取出让金,作为基础设施建设预算来源。征收比例视城中村实际情况在40%-50%之间。  

第三,政府负责城中村基础设施投资。由地方政府统一按照规划进行基础设施建设改造,灵活运用城市规划手段适当提高建设地段的容积率,确保村民剩余地块的有效增值,从而使村民与村集体愿意无偿让渡部分土地给政府。以上两点为典型的“区段征收”与“增值溢价捕获”的做法。政府可考虑在改造完成后的城中村建立一些城市公立学校,接受外来人口子女入学,解决外来人口住房问题和子女教育问题。土地增值后,地方政府可将节余土地公开拍卖,以补贴部分甚至全部基础设施投资。  

第四,农民保留经区段征收和基础设施改造后大幅增值的剩余土地。对原住村民保有的这部分土地,发放国有土地使用权证,村民就可自行组织获得银行贷款或联合其他投资主体进行合作开发,建设住宅与商业地产。这就解决了目前村集体建设用地开发难以获得银行贷款支持的问题。政府可以规定城中村剩余地块的开发,只能建设面向广大低收入群体的出租房,或者建设的住房在一定时期内不能出售,只能出租。这样就可以在城市规划限制的基础上,通过市场机制,有效地解决城市低收入人口和外来流动人口的居住问题。  

第五,实行市地重划,对于面积过小、地块被切割成畸零细碎状态的城中村,采用“市地重划”的办法,在全市范围内进行交换分合,重新整理,再分配给原土地权利人。  

第六,开征出租屋管理费,今后过渡到开征物业税。完成以上措施后,政府开征出租屋管理费,或者今后开征物业税。  

在上述模式下,政府一方面不用直接投入城中村基础设施改造,而且可以在城中村改造过程中抽取一些与土地开发、房地产建设相关的税费。当这些改造完成,全部土地都变成国有土地后,农民开发的住宅就不再是“小产权房”,地方政府完全可以通过出租屋管理费、所得税,以及今后将要开征的物业税来获得长期、稳定的税收来源。

土地、户籍、财税联动改革  
通过前述城中村乃至旧城改造过程中的有效制度创新,不仅仅有助于加快城市更新和社会和谐,还有助于中国在经济、社会体制改革方面实现有效的突破。  

首先,推动城中村改造模式创新有助于深化土地制度改革;推动城中村集体建设用地入市,改变目前城市政府作为城市商住用地单一供地主体而带来的垄断供地、房价飙升等问题;有助于实现中央提出的“集体建设用地同地同价”的土地管理制度改革目标。  

其次,有助于实现户籍制度改革的突破。在中央强调户籍制度改革、农民工市民化的大背景下,目前我国城市还面临着大量流动人口因住房、子女教育难以解决而无法实现永久性定居的问题,而城中村改造模式的创新,有助于通过市场机制为城市外来流动人口提供可支付的体面住房。如果能配合政府进行的保障性住房建设和城市公立学校服务提供,将有助于实现户籍制度改革的突破。  

最后,推动城中村改造模式创新有助于实现地方财政体制改革的突破。有效的城中村改造模式,将有助于减少因各种非法房屋建设蔓延导致的政府无从抽税现象,与未来的物业税改革结合,将有助于政府从当前的扭曲性“土地财政”模式中摆脱出来,逐渐转向以物业税为主体的城市建设融资模式,实现地方财政体制改革。  

如果通过上述城中村改造模式,通过市场机制提供大量廉价住房,政府就没必要大规模搞很容易尾大不掉的保障性住房。以产权创新与社会协作为特征的这套机制,超越了传统意义上“政府主导”“市场主导”的二分法,以公私协作创新住房的提供。  

进一步来看,结合上述制度改革,可以探索有效的金融创新手段。比如,在城中村改造过程中,由于村民不仅可以原地回迁,而且可以获得较大面积的出租性房产,有了稳定的资产收入流。除了向银行贷款开发,还可以此为基础,成立相应的投融资公司,发放各类信托投资产品,为城中村改造过程中村民建房开发提供充分的来源。  

在政府保障性住房建设中,也可以考虑配比合理或商业地产面积,实行“以商养房”,不但可以使社区生活便利、解决村民或低收入群体的就业,还可用商业面积租金收益覆盖部分物业管理费用。  

在此基础上,还可以通过建立房地产信托投资基金,确保保障性住房建设融资顺畅。总之,土地制度改革结合金融创新,可以把目前大量的炒房资本从增加住房需求转向提升住房供给,这对于抑制乃至逐渐消除房地产泡沫、解决广大百姓的住房问题,具有不可低估的意义。

(陶然为中国人民大学经济学院教授、布鲁金斯学会非常驻资深研究员,汪晖为浙江大学公共管理学院教授)

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