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U.S. President Donald Trump welcomes Chinese President Xi Jinping at Mar-a-Lago state in Palm Beach, Florida, U.S., April 6, 2017. REUTERS/Carlos Barria
记录在案

特朗普政策对美国经济与中美关系的影响 -——专访布鲁金斯学会约翰·桑顿中国中心资深研究员杜大伟

杜大伟

尽管特朗普政府还处于执政的早期阶段,但中美两国经济关系的可能发展方向已初露端倪。2017年4月在美国弗罗里达州海湖庄园举行的习特会对于中美关系发展具有非常积极的意义:双方同意推进“百日计划”,以解决两国之间的贸易不平衡问题。特朗普就任总统以来美国的财政与货币政策发生了哪些变化?美国和中国各自的经济表现将如何影响各自政策的实施?中美两国能否进一步推动双边关系的真正进展?本刊特约专访了布鲁金斯学会约翰·桑顿中国中心资深研究员杜大伟,为我们解读上述问题。

《中国货币市场》:特朗普就任美国总统以来,外界普遍认为相较于竞选期间较为激烈的言辞,其最终的政策将为会有所缓和。请您首先为我们介绍一下特朗普上任以来的表现及执政政策的变化。

杜大伟:4月29日,特朗普总统任职刚好满100天。美国评论家一直比较关注新总统在就职后第一个100天里的表现,这是一个短暂但通常能够很好地说明一个政府能够兑现多少承诺的期限。然而特朗普在执政100天内的表现却不尽如人意:其发布的“禁穆令”被法院制止;共和党未能在奥巴马医改的替代方案上达成一致;大规模的减税计划依然进展缓慢。

外交政策方面,特朗普退出了美国泛太平洋伙伴关系协定(TPP),在叙利亚总统阿萨德声称使用了化学武器后轰炸了叙利亚。特朗普与习近平在海湖庄园的会晤是友好且富有成效的,这与其在竞选活动中对中国充满敌意的言论形成鲜明对比。同时,特朗普对朝鲜问题的强硬言论也广为流传,尽管针对朝鲜发展核武器和部署洲际弹道导弹问题特朗普政府能采取哪些措施还尚未可知。然而,尽管取得了上述外交政策的成功,4月底特朗普的民意支持率却仅为40%左右,远低于其他总统在这个阶段的支持率。

特朗普尚未公布详细的财政政策计划,且这项计划还需国会进一步修正。永久减税或高额的政府支出项目如增加基础设施还需要民主党的支持,这使得美国政策路径的不确定性进一步增加。不过,根据特朗普的提议以及两党在国会中的支持情况,我们仍可就部分政策做出预测。
在政府支出方面,特朗普提出了每年增加约500亿美元的军费开支,这将通过削减外交、对外援助、环境保护支出来实现。特朗普不可能缩减以上所有支出,国会可能在一定程度上继续支持这些支出。但基于目前的中东和朝鲜问题,想要完全反对增加军费支出恐怕也很难。因此,一个折中的办法是将增加的总支出控制在一个合理的规模。另外,随着利率的提高,由债务上升导致的联邦支出也会自动增加。这些情况意味着特朗普的减税措施将无法通过削减开支来弥补,因而减税只会加重美国的财政赤字。

在正式就职满100天前, 特朗普公布了税收政策的重要内容,但尚未公布所有细节。特朗普提出了一项持续十年的临时减税计划,因为永久的减税计划还需要与民主党进行谈判。在企业所得税方面,美国的边际税率为35%,高于大部分经合组织国家,而特朗普提议将其降到15%。在个人所得税方面,为简化原有的税收体系,计划将7档税率调至3档且最高税率为35%,低于奥巴马时期的最高税率39.6%。该计划还呼吁停止征收遗产税。国会最后提出的计划可能不会与之完全一样,但应该会非常类似。白宫和国会之间一个重大区别在于:后者还提出了一个边境调节税,即对企业的进口征税而对出口免税。该项提议与边境增值税类似,但也不尽相同,而且可能与世贸组织的有关规定相背。特朗普不支持这一有争议的想法,多数分析师认为该提议将无法落地。

《中国货币市场》:如果特朗普的财政和减税政策正式实施,其将对美国经济产生哪些影响?

杜大伟:国际货币基金组织(IMF)在最近的世界经济展望中表示,2018年美国可能实施财政刺激措施,这将使的美国财政赤字增加2个百分点。这是一个基于白宫和国会之间可能的协商结果的预测。根据特朗普的计划,美国在未来的十多年间将减少4~7万亿美元左右的收入,其中第一年减少的收入就将超过GDP的3%。然而,IMF认为美国最终不会进行如此大规模的减税。

不过,就算是财政赤字增加2%也已经是非常巨额的变动了,关键问题是美国经济接下来如何发展。传统指标显示,美国已接近充分就业和产能满负荷状态。美国3月份的失业率为4.5%,略低于多数经济学家认为的可持续的、不会引起通胀的水平。与此同时令人失望的是,美国1季度的GDP增长率仅为0.7%。GDP增长受到了季节性因素的影响,并有可能在今年晚些时候反弹至2%左右。但是,这也反映出美国经济正处于拉里·萨默斯提出的“长期停滞”状态。美国已接近充分就业,但由于生产率提高缓慢,经济增长并不强劲。大多数分析师预计未来几年美国经济增长率只会略高于2%。

特朗普团队称,税收和监管阻碍了投资的增长,大量失去信心且停止继续找工作的劳动者没有被计入官方失业数据,在强烈的经济增长刺激措施下,这些工人会重返劳动力大军。如果经济增长率如特朗普团队预计的那样加速至3%及以上,经济也不会出现过热风险,由减税导致的财政赤字增长相对于GDP的比率也不会如此之高。

特朗普非常清楚在实施财政刺激政策的过程中,货币政策也非常重要。继在总统竞选期间批评美联储主席耶伦后, 特朗普最近又对耶伦赞赏有加。通常来说,总统不会对货币政策操作加以置评,但特朗普公开表示支持低利率,而这正是耶伦所作的。特朗普甚至表示将考虑在耶伦2018年2月任期结束后继续任命她为美联储主席。鉴于美国经济目前似乎已近满负荷运转,特朗普的大规模财政刺激将是非常冒险的。这可能导致美国财政赤字不断扩大(如IMF预测的那样),通胀持续走升。美联储将随之加快提高利率并退出量化宽松。美元可能会升值,美国贸易逆差可能会扩大。以下是IMF在世界经济展望中预测的场景:美国的经济增长率从2017年的2.3%小幅上升至2018年的2.5%,经常账户赤字占GDP的比率进一步扩大。

这一情景类似于2001-2003年间布什总统任期内美国减税政策带来的影响,当时,美国经济仅录得温和的上涨,但经常账户赤字占GDP的比例却从4%扩大到6%(如图1所示)。这就是当一个经济体已经满负荷运转时进行财政刺激的风险:大部分经济福利会溢出至贸易伙伴国。21世纪初,美国削减税收时,中国经常账户盈余占GDP的比重上升到2007年的10%。再一次地,这次美国的财政扩张也可能使中国的经常账户盈余上升。
图1 中美经常账户余额占GDP的比重

Figure 1

 

《中国货币市场》:谈到中美关系,就不得不提到中国的经济发展状况,您如何看待中国的经济增长和政策变化情况?

杜大伟:中国1季度的经济数据良好,GDP增长同比小幅加速至6.9%,高于前1季度的6.8%以及2016年的6.7%。目前中国GDP的增长动力主要来自于国内消费,而不是像过去那样靠投资拉动。过去几年,中国在全球金融危机后经历了一段投资热潮,此后投资增长有所放缓。投资热潮导致了房地产市场(特别是在三、四线城市)、重工业以及地方政府基础设施的产能过剩。而随着产能过剩、收益下降以及新的投资机会的减少,投资增速又出现了自然放缓。

另一方面,消费增长的带动作用则非常明显。图2显示了消费和投资对中国GDP增长的贡献。2011年以来,消费成为需求的主要来源。在过去的几个季度中,消费提供了4.8%的GDP增长。消费的增长主要来自于服务业,因此也带动了服务行业的扩张。相比工业而言,服务业是劳动力更加密集的产业,因此这也带动了就业人数的大幅增加。由于人口结构的问题,中国并不需要像过去那样创造大量的就业岗位。劳动力市场仍然紧缺,工资保持上涨,这将进一步刺激消费增长。中国可以向外国投资者和竞争对手开放服务业,正如早期中国开放制造业一样。中国的现代服务业,例如金融、电信、交通、媒体和医疗,在中国仍处于封闭状态,通常由国有企业把持。

图2 投资和消费对中国GDP增长的贡献

Figure 2

投资增速长期停滞,有人不禁担心这一状态将持续多久。目前来看,投资似乎已稳定在一个低水平上。过去4个季度中,投资贡献了2.4%的经济增长。需求端的另一个增长动力来自于净出口的变化。随着中国贸易顺差的下降,出口因素已经开始对经济增长产生了一定的负面影响。2017年1季度,净出口对经济增长的贡献转为正值,为0.3%。希望这不是中国顺差扩大的开始,因为中国顺差的扩大将不利于全球经济,并可能引发与特朗普政府之间的贸易紧张关系。
投资增长已经稳定在低水平并不意味着中国的金融稳定问题已得到解决。中国债务占GDP的比重在投资热潮时就已经出现了走高,这在全国人民代表大会期间的发言和新闻发布上已得到证实。中国领导人将之视为一个中期性的问题,而不是刻不容缓的威胁,他们的策略是降低杠杆率并最终稳定杠杆水平。2017年1季度,中国社会融资总额增加6.9万亿元人民币。截至3月底,股票融资额同比增长了12.5%。因此,尽管投资已有所放缓,为了支持这部分投资,融资还是出现了大量的增长。私人投资的放缓尤其明显,与之相对的是政府基础设施项目和国有企业投资的扩张。

所以,中国债务占GDP的总体比重可能还会持续上升,但上升步伐可能放缓。鉴于1季度的GDP数据显示经济增长强劲,货币当局可能放缓信贷增长速度并加强对影子银行的监管,GDP增长速度相比1季度6.9%的高增长可能放缓。IMF预计中国全年的GDP增长率为6.6%,2018年则为6.2%。金融风险已经有所上升,中国的领导人却仍依赖于各项“中国特色”来防范困扰着其他经济体的杠杆率上升的金融风险。这些中国特色的措施包括:国有银行系统,主要贷款对象是国有企业和地方政府;封闭的资本账户,限制了家庭的投资选择;通过抵押贷款和土地管控对房地产市场进行微观管理。中国可能可以避免金融危机的发生,但这些控制措施也将阻碍经济的长期增长。

在中共十九大会议之前,中国的经济增长和金融稳定状态看上去都很将持续。十九大将选出中国新的领导班子,之后的关键点将在于国有企业、金融系统以及其他尚未开放的经济领域的改革是否会提速。这些改革将降低金融风险,使得经济能够继续保持增长。

《中国货币市场》:特朗普竞选期间的言论令中美贸易关系一度出现紧张的苗头,而最近,在中美贸易关系领域似乎出现了一些可喜的转变。您对中美贸易关系的前景怎么看?

杜大伟:特朗普在总统竞选期间曾使用了一些针对中国的过激言辞,他在就任第一天就威胁说要将中国列为汇率操纵国,并对从中国进口的产品征收45%的关税。鉴于这一历史,特朗普总统和习近平主席在海湖庄园峰会的碰面可以说是一个积极的转变。海湖庄园峰会上,中美两国并未就具体的贸易问题达成一致,这符合预期。特朗普总统在推特上也提到“贸易谈判将会非常困难”,表示自己对此并不抱有过高期望。但是这次对话为以后的谈判指引了方向,最重要的是,与之前竞选过程中的激烈措辞相比,本次的会谈是礼貌和互相尊重的。特朗普将他与习近平之间的关系描述为“不同凡响的”。

美国似乎比以往任何时候都更不可能通过严厉的贸易保护政策来开展贸易战争,虽然政府当局仍然有人主张这一政策。在贸易保护主义和开放主义的斗争中,贸易开放主义目前似乎占了上风。但这并不意味着不会有针对中国的贸易措施,而是这些措施将是小范围的、针对具体行业部门的,而不是全面性的。习近平主席在海湖庄园峰会上明确表示,贸易战争会导致两败俱伤。如果美国对来自中国的进口征收高额关税,这将损害美国企业和消费者的利益。贸易保护主义会使得美国出口下降,因为这会让其贸易伙伴变得更加贫穷,同时引发汇率升值,并招致报复。

在汇率问题上,特朗普也做了一个180度的转变。在不断抱怨中国通过操纵汇率来获得出口优势后,特朗普在4月14日就职后发布的第一个货币报告中承认中国没有操纵人民币汇率。长期来看,国际清算银行计算的人民币贸易加权汇率一直在稳步升值(如图3所示),人民币从2004年至今已升值近40%。2015年开始,中国宣布根据一篮子货币进行汇率管理。在这一政策下,中国的贸易加权汇率在过去的半年中已经趋于稳定。在过去两年中,中国不断出售外汇储备以保持货币币值,这一操作正好与货币操纵相反。

从图3中还可以看出,2014年开始,美元呈现稳步升值态势。美元的升值是美联储开始退出非常规货币政策、而日本和欧洲中央银行仍在继续推行量化宽松政策的一个反映。这给中国带来了挑战。如果美国如预期的那样实施财政刺激,美元利率和汇率上升,很自然地,人民币兑美元将小幅贬值。虽然这存在经济上的意义,但同时也带来了两个风险:首先,市场参与者可能认为这是人民币大幅度贬值的开始,而由此导致的资本外流会使这一预期自我实现。中国的资本管制目前来看还是有效的,但随着时间的推移很难一直保持有效。第二,尽管美国政府是导致人民币贬值的始作俑者,特朗普团队还是可能因人民币贬值问题对中国采取敌对态度。应对这一挑战并没有简单的方案,坚持保持贸易加权汇率稳定应是应对市场和特朗普当局的最好方式。

图3 中美名义有效汇率

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在中国和美国之间的经济对话方面,特朗普政府自然不希望继续沿用“中美战略与经济对话”这一由奥巴马发起的方式,事实上,这一对话方式因为过大和过于正式而无法过多使用。但是习特会后中美双方的解读表明,高层经济对话仍将继续,但战略会谈与经济会谈将会分开,这很重要。新的“中美全面经济对话”将由美方财政部长姆努钦和商务部长罗斯与中方副总理汪洋主持。中方在峰会上准备开放一些特定的市场,如允许美国牛肉出口至中国。同时,中方也将允许美国投资银行在中国运营。双方同意协商出一个百日计划以缓解两国之间的贸易不平衡问题。据美国的数据,去年美国商品贸易赤字约为3500亿美元,涵盖服务贸易在内的赤字则较小,约为3000亿美元。尽管继续保持对话具有积极意义,但在中美双方在贸易问题上仍持不同意见。美国专注于市场准入问题,如中国征收的25%的汽车进口关税、对农业进口的限制、对外国投资服务业的限制等。中国则认为美国应该向中方出售更多的高科技产品,允许更多的国有企业收购美国高科技企业。在目前的政治环境中,双方均很难作出让步。此外,中国还想获得市场经济地位认可。新的对话听起来还是很老套,其能否产生更好的结果还需拭目以待,仅仅是换个对话名称恐怕无益于降低双方在解决贸易分歧问题上的困难。

峰会上一个意想不到的转折是,几乎就在峰会晚餐开始之时,美国对叙利亚发射了导弹。这一导弹发射的时机并不与习特会直接相关,但它发出了一个明确的信号,即新一届政府将毫不犹豫地单方面使用武力。这一信号对朝鲜问题和朝鲜半岛去核化问题有重要的意义,中国对美国做出冲动举动的担忧将会增加。中国可能会按照特朗普的要求加强对朝鲜方面的经济制裁。然而,中国的基本立场并没有改变——美国对朝鲜进行军事打击将是非常危险的,可能导致战争,从而给韩国、朝鲜、甚至中国带来灾难性的后果。当然,美国不太可能借机行动。中国不希望朝鲜政权崩溃混乱,所以中国能够施加的经济压力是有限的。此外,中国对金正恩在面对经济压力时会如何反应,以及是否会放弃核武器也持怀疑态度。

美国空袭叙利亚提醒我们注意一国总统的注意力和行动在何种程度上是由意外事件驱动的。海湖庄园峰会本应是进行贸易谈判的好时机,而不应该充斥着叙利亚和朝鲜问题的杂音。在全球安全问题上,美国需要中国的合作,这通常都很困难,并往往会耗尽双边关系的基础。在奥巴马政府时期,中国在伊朗问题和气候变化上的合作态度,使美国很难在贸易上对其采取严厉措施。特朗普可能也会发现,寻求中国在叙利亚问题、朝鲜问题以及其他安全危机问题上的支持将成为双边关系的主要内容,并使得美国政府不太可能对中国进行真正的贸易制裁。

《中国货币市场》:通过以上的描述,您很好地为我们回顾了中美经济状况,以及双方在贸易问题上的立场。接下来,请您为我们最后总结一下中美关系的可能走向。

杜大伟:中美两国经济关系在明年不可能有什么大的变化,海湖庄园峰会上两国领导人同意继续进行经济对话并避免发生贸易战。也许“中美全面经济对话”会让中国在市场开放方面有所举动,但不会有很大的突破。今年年底中国将进行十九大选举,对中国来说这不是一个改革的好时机。而在政治上,美国也难以满足中国的任何“诉求”。

此外,美国的财政刺激政策与中国收紧的货币政策叠加,可能使双边贸易不平衡加局。若果真如此,则贸易保护主义可能会被重新提上美国的政治议程。特朗普已对某些贸易保护主义情绪进行了预防,其对造成美国贸易逆差的主要产品和国家、钢铁进口对国家安全的影响等进行了研究。这些研究可能会导致某些特定的贸易保护主义想法产生。如果中美两国的贸易不平衡进一步加大,则贸易保护主义想法可能转化为贸易保护主义措施。若这一情况发生,中国肯定会加以报复,这将导致双输局面。希望美国支持全球化的声音仍可以保持上风。贸易战风险在海湖庄园峰会以来已经有所减少,但并没有完全消失。

采访原刊发于《中国货币市场》杂志2017年7月刊

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