Skip to main content
记录在案

欧美关于应对气候变化的合作

编辑注释:世界各国的气候变化谈判代表,于6 月会聚波恩,一些欧洲专家已经开始批评美国对气候变化缺乏解决危机的雄心。美国和欧洲能够放下过去的歧见,翻开新的一页吗?布鲁金斯常务董事 Bill Antholis, 在德国为此次气候变化专家国际会议致词,为欧美合作解决该问题指出了一条新的道路。了解会议详情 »

由于这是一个讨论文化和政治的会议,而我的主题是欧美关系,所以今天我的讨论就以一个伟大的欧美文化资产为基础:电影“黄金三镖客”(原文:The Good, the Bad and the Ugly - 善、恶与丑)。如果有朋友不熟悉意大利式西部片,请容我解释:这部片是欧美合作的最极致的形态。“黄金三镖客”的编剧和导演是意大利人,主演明星有美国人和欧洲人,影片在西班牙拍摄。许多人至今仍然认为,这部影片是电影史上最伟大的西部片。

因为这次会期的主题是“欧美气候桥梁的路况”(Road Conditions on the Transatlantic Climate Bridge),请注意这部电影里一个无与伦比的场景:“善”和“丑”两人合力炸毁了一座桥梁来扰乱“北军”和“南军”视听。我要请求你们原谅我,将在这里厚颜地使用两到三个隐喻。

当谈到以国际行动应对气候变化时,我们无疑的需要这样一座欧美桥梁。然而接下来的问题是:应怎么去做呢?我想,如果迅速回顾一下目前欧美关系的“善”、“恶”和“丑”,我们将发现:从以美国和欧盟的政治、政治文化和政治体系为本而进行的协商来看,旧的桥梁已有结构缺陷。这影响了双方如何面对挑战和看待对方。因此,我们需要一座新的桥梁、一个新的合作制度,来考虑到双方政治文化和体系的差异。

先从欧盟开始,从“善”的一方开始总是比较容易。所有研究“制度”(Institutions,社会学名词)的人都会告诉你,一个长久的制度需要一个使命和一个创始人。这里我要向 戈尔(Al Gore) 道歉,欧盟的道德使命和基本精神,从很早以来,一直都是建立全球气候制度的推动力量。京都会议之前是如此,布什政府时期无疑的也是如此。其范围由建立气候科学的根基延伸到奠立政策行为的典范。重要的是,欧洲在京都会议上接受了一个远大的政策目标,而且看起来已经接近实现这个目标了。

为什么如此?这个成功故事中的一个重要因素,在于欧洲的政治体系能赋予少数党派力量来实现这一切。在欧洲的议会体系中,如果像绿党这样的少数党派获得 10% 的选票,然后再加入获胜联盟(winning coalition),他们将占联盟票数的 20%。这样通常能为他们赢得一到两个内阁席位,并且能提升他们关注议题的重要性。气候变化的议题就是这样:欧洲大陆的绿党――尤其是德国,以及低地国家、斯堪的纳维亚,和其他地方――成功地提高了这个问题的重要性。绿党藉由党内协商以及与其他国家的合作,而获得了巨大的成功。在美国,10% 的投票只是可笑的落选者,而在欧洲,10% 却足以改变世界。

政治体系并不是美国和欧洲仅有的差异。欧洲平民、非政府组织(NGO) 和企业同样也有出力。这些欧洲人并不是将气候变化看作一个技术或者经济的问题,而是看作一个基本共识、道德、政治、经济和文化的问题。所以,政治制度和政治文化的结合使得欧洲大陆重视环保问题,同时也使得媒体和公众容易理解这个问题。

那么,从像我这样一个在欧洲花了近 15 年时间、与欧洲人试著建立全球气候制度的人的角度来看,我想我们都认识到这里也有“恶”的存在。我把这种“恶”,划归为一系列关于如何应用欧洲外交和制度文化到全球的错误假定(“恶”假定)。

欧洲人通常作的第一个“恶”假定是,其他工业化国家对同一组数据的反应会如欧洲国家一样迅速积极。也许欧洲领袖们假定这一点是因为,在京都协议制定的宏伟目标对欧洲来说相对容易接受,这要部分归功于德国、法国和英国的前期努力。不过,当欧洲三巨头在20 世纪 80 年代和 90 年代以政策措施减少温室气体排量时,这些减排污措施的意图 并不是对抗气候变化。它们是出于一些完全不同的动机——德国是为了封锁东德低效率的经济,法国是为了开发核电站,而玛格利特•撒切尔(英国)则是为了关闭煤矿。

正是这对于外因动机(exogenous motives)的骄傲加强了第二个“恶”假定:欧洲政府间主义(Intergovernmentalism)的战后经验可以适用于全球。那就是,在二战后,欧盟成员国先彼此协商一体化,然后在国内立法配合。当欧洲某些国的公众抗议时,成员国经常拿“欧盟要我这么做的”作为借口。确实,欧洲各国政府已经将协商当作了立法程序。不必说,这种执政方法不能简单适用于其他国家。换句话说,在二战后,欧洲对于“主权问题”有着其他地区无法接受的独特观点。但是,从华盛顿到北京、德里、莫斯科以及墨西哥城,国家主权鹰派仍然占主导地位,。

最后,欧洲的外交文化对于参加“具有约束力的”协议,也有着特殊的理解,同样也是以战后经验为基础。欧洲体系的法规很像在欧洲开车的限速规定:对不遵守的情况常有容忍的准备。这样做也行。国际法规有灵活性是一件好事,只要大多数国家在大部分时间都能够遵守。限速规定是一个恰当的类比。如与我昨天从法兰克福机场开来――以 190 千米/小时的速度在限速 120 千米/小时的地区行驶――的例子相比,欧洲对气候方面的努力是非常遵守法规的。但是,这种程度的守法还不如我居住地――南部小城弗吉尼亚的 Charlottesville―― 的交通执法严格,在那里超过限速规定 5 英里/小时就会收到一张 100 美元的罚单。

在检视欧洲执行京都协议目标的记录后,我得出了一个结论:虽然欧洲政治体系倾向于鼓励少数派组织和通过一系列政府间协商进行立法,而结果却往往是一些公众不能充分理解和支持的法规和政策。从我这个外部观察者来看,那断断续续推行欧盟宪法的努力也有同样的问题。而在气候变化这个较小的范围内,欧洲执行京都协议目标的可靠记录也表露了它会如何导致失败。少数党的雄心壮志与公众并不低多少的野心相结合,实现了一个不错但并不优秀的执行记录。下面的图表显示,欧洲将达不到在欧洲减少排污 8% 的京都协议目标。如果不是排污权交易和“碳汇”的灵活机制,欧洲甚至可能离8%目标甚远。值得注意的是,绿党最初打算完全通过国内措施来达到8%减少排污的目标,而且反对前面提到的各种市场机制。因为他们认为市场机制是在逃避改变生活方式和减少排污的道德义务。而实际上,这些机制才使欧洲可能达到京都协议目标。

europe_map.gif
europe_map_sources.gif

来源:欧洲环境署,欧洲的温室气体排量趋势,2008(EEA,哥本哈根:2008)

所以如果说,迄今为止的欧洲政治文化大部分是“善”,少量是“恶”,那么“丑”呢?“丑”并不多,但如果说有的话,我可以指出一些丑陋时刻,在这些时刻,欧洲人的严谨变成了僵化,欧洲谈判代表们将追求完美当作了“善”的敌人。依我之见,最糟的一段时间就在京都协议刚结束的几天到之后那几年;当时欧洲对待支持市场机制的美国, 那种态度堪称“最丑”。这也算得上是个好例子。可以借此例来理解一个事实:为何欧洲能够领导世界其他国家迈向终点线,但是欧洲却无法接受妥协,但妥协有时候却是真正的领导权核心精神核心。就是说,有时领导者需要了解,当追随者不愿意多做些努力时, 他们必然有很好得很理由。这种不接受妥协的“丑”,在2000 年 12 月的海牙原形毕露。。当时,美国还是会谈中的有建设性的合作伙伴,当时美国正致力于推动市场机制,这市场机制也正是眼前欧洲要达到京都目标所需要的。但是欧盟当时没有接受这些机制,错过了展现出他们愿意接受由他人所提出好议题的机会。

那么,在冒犯了会议主办单位后,我要试着超越我国总统上周在开罗的表现,借此指出我自己的国家所犯过的错误。

理性讨论美国在过去 8 年间对应对气候变化的投入,都必须先从“丑”讨论起。“京都”已经成为全球对美国傲慢自大态度的代名词。美国在 2001 年对京都协议的冷落怠慢,这态度已昭示:美国决定单枪匹马,打算不顾虑国际舆论和团队行为。布什政府关于独立于京都协议的声明,实际上已经违背了我们国家独立宣言开宗明示的第一句 (杰斐逊的名句),“出于对人类舆论的尊重,[美国]必须把驱使他们独立的原因宣告天下”。相反的,布什总统近 8 年的不妥协(包括将近 5 年的拒绝和压制关于气候变化的基础科学)表现出他对国际制度的公然漠视,更不要说人类舆论和利益,但他却从来不曾宣告“不妥协”的原因何在。

虽然上述的是“丑”,它也反映了美国政治体系内我们一般划归为“恶”的更深层次挑战。欧洲政治体系为保护气候的行动主义打开大门,相反的,美国的政治结构却对相似的环保行动设下重重关卡。我们的联邦体系,尤其是美国参议院,赋予了少数党阻止行动的权力。此外,或者说因此,我们的政治往往优先考虑经济效益,经常几乎完全排除其他政治考量。而且,“低期望值的实用主义”会变成折中的半吊子。即使在那些对此议题比较由见解的人当中,比如 Richard Lugar 或者 Richard Gephardt,几乎都对于这一挑战的复杂性感到绝望。Richard Gephardt 曾经将气候变化比作人类历史上最复杂的政治交易。

这局面的造成与美国参议院大有关系。下图显示参议院中支持对气候立法的当前力量。要知道,通过立法的最低票数是 50,而要获得在美国参议院对提案投票的机会,需要获得 60 票来才能无异议进入提案程序。此外,要批准条约,需要 67 票。这张地图显示,确定通过气候变化提案的赞成票只有寥寥 35 张,另有 27 票左右摇摆不定,而这些摇摆选票要么来自大量发展煤炭或钢铁的州,要么来自民主党和共和党力量势均力敌的州。换句话说,误差空间非常小。

senate_map.gif

来源:作者,根据参议院公开声明。

不要忽视一个关键区别。Waxman-Markey 提案支持者并没有尝试在协商批准协议之后 获得 67 张选票,而是希望先通过一条国内法律,然后以这条法律为基础进行国际协商。最理想的状况是,这条国内法律须在哥本哈根协议之前完成通过,作为向世界传递一个信号:美国已经实际采纳气候变化法规。美国非常希望赶在哥本哈根之前尽速通过上述法案,免得到时候必须因为国际社会的要求才通过这条法律。受到 600 年前席卷欧洲大陆的三十年战争的影响,以宗教虔诚的热情来捍卫美国的国家主权,这在参议院向来如此。

而对于右派的参议员来说则更加如此,他们往往质疑气候变化的基础科学,或者至少质疑我们对于应对挑战应该采用的优先顺序。尽管每个人都很清楚,完全是欧洲带领下,美国才走到了通过一条真正的气候变化法律的时刻,但在美国国内,这件事仍被当作美国领导权和独立的典范宣扬着。不过,至少达到了杰斐逊关于关心世界舆论和利益的精神。

所以,如果“丑”指的是我们独断专行的自大,那么“恶”就是指赋予少数党阻止行动的能力,尤其是使联盟陷入困境,那么“善”在哪儿呢?正如 John Podesta 昨天指出的,美国国内已达到临界点,奥巴马总统正在领导这股蓄势待发的力量。而股力量将扩大到国会,虽然存在制度上仍障碍重重,但是在今年初夏将极有可能在众议院通过“总量管制和交易”立法,而这盘美味的“开胃菜”将在明年通过参议院。加上其他政策和措施,以及京都机制,美国很有可能实现温斯顿•邱吉尔的名言,“美国总是在尝试了所有其他选择后,去做正确的事情”。在经过 10 年的学习后,美国实用主义好的一面终于开始崛起。

这一崛起的真正好处在于对行动的同意支持越来越普遍。乔治•布什的共和党正处于混乱中,该党内的少数几颗最闪亮的新星已经指出,GOP 需要把握到历史正确面, 将气候变化作为一项政策,。我个人认为,本届或者下届国会可能还无法实现。不过,虽然是缓慢但确实在进行中,但从国内行动开始,已经在切实建立国内舆论认同并扩大到大众的支持。

正如 John 昨天介绍的,政府的行动给予了配合,虽然这不是曼哈顿计划或者登月计划,但也是政府开支的一次大投入,大小实验室、新的电力网、重新装修的房屋以及提高的建筑设施与汽车标准。这反映在工业、媒体和当地政治机构的彻底转变。下面的地图显示,近 30 个州已经或多或少采纳了气候变化立法。此外,数百个城市采纳了气候变化行动计划。没错的,,Waxman-Markey 是前行的一大步,而其他措施也在向同一方向迈进。

us_map.gif

采纳气候变化行动计划的州,2008 年。

下一步,就是往国际协商要必须走的方向,也就是美国和欧洲需要合作建立的新桥梁。这座桥梁的建立必须以欧洲过去对于该问题的领导者地位为基础,同时必须利用美国以自我为中心的“以不追随来追随”的自满自负,还必须超越两端以吸收大型新兴国家的加入。

将气候变化看作一条需要跨越的危险河流。河的上方现在有一座旧桥,连接着两个并不牢靠并且快要解体的海角。这座桥还可以修理,但是要想以无限速高速公路的速度在上面行驶,那么最好先炸掉旧桥,建造一座新桥,连接在两个更稳当的点上。进一步做类比,旧桥就搭在柏林到海牙的路上(京都位于中间)。这桥总是在晃动和掉零件。京都就是桥的中点和高点。

我提到过,最近一次的分裂发生在:2000 年的海牙协商。那是美国最后一次向真诚希望解决气候危机的谈判桌派出谈判代表。连系美国和欧盟两端的失败为后来的布什政府提供了最佳武器,轻易用“毫无希望”打发掉联合国进程。当然,欧洲则开始采纳这些市场机制,这些机制帮助他们达到京都目标。如果欧洲和美国打算让发展中国家相信他们认真希望这些国家投入气候变化工作,那么他们需要继续督促对方保持在这一阵线的雄心,而不是停留在已有的成果上。

随着奥巴马总统的当选,工业化国家的排量成为桥的更为稳定的一端。稳定性较差的一端则是从柏林开始,1995 年“柏林协定”协商为工业化国家和发展中国家制订了不同的对抗气候变化的责任,实际上是不同的国际制度。柏林协定的出发点本来是好的。1995 年谈判代表会聚柏林时,中国、印度、巴西、印度尼西亚等国刚刚开始经济自由化进程,所以他们与工业化国家之间的差距相当明显。向来,工业化国家一直为大气中的大量排量、现在以及未来数十年的温室效应承担主要责任。当时中国的排量还不到 30 亿吨。而现在他们排量超过 70 亿吨。

当谈判代表竭力将具体的条约建立在共同但区别化的义务上时,他们的做法却无法承受接下来的震动:由于新兴力量的崛起为世界带来爆炸性的经济转型。结果,柏林免除了发展中国家承担与工业化国家相同的义务,甚至实际上不允许 发展中国家承担目标。十多个发展中国家令人惊讶的发展已经使十亿人摆脱了贫穷,同时也营造出足以媲美纽约、法兰克福或东京的城市景观。虽然没人能预测到这一切如此迅速地发生,但是谈判代表们确实忽略了过去 50 年中贸易谈判的教训:需要为发展中国家“毕业”进入中等收入或者甚至发达工业化行列留出一条道路。

新桥从哥本哈根开始。我们需要将它看作一次宪政讨论。Dick Gephardt 关于人类最复杂事务的论调也许是对的,但这并不是也不应看作一锤子买卖。

我在其他地方也论述过,这个协议需要至少 5 大构成要素(我称为 5 个 G)。第一个是“一小组”(group) 定期会谈的国家,这是最重要的,大型经济论坛就扮演这角色。他们应该制订“总协定”(general agreement),协定中的“约束力”必须更贴近贸易协定(遵守性要比无速限高速公路上的限速规定强一点,但是可能比美国一些南部小城要弱一点)。如同 GATT 体系成功的 50 年,对这些协定的雄心将“启动”(gear up) 国内接下来的行动。但为了使这一过程有意义,最终目标将用“一代人”(generation) 的时间来界定。

这方法的优点在于:不直接挑战国家主权,而是以尊重当地执政多样性的方式来协调各国工作,这样将更可能获得主角门的认同。最后,和贸易体制一样,必须克服对现今世界全球治理的最大挑战:当发展中国家成为工业化国家时,如何使他们“毕业”(graduate)?这方法也还是有可议之处。建立在过去 GATT 协商历史上的方法,不能担保快速的国内行动,反而可能使许多小国家觉得被冷落一旁,而使得这些国家更难以过渡到体系中。

请容我花几分钟讨论一下“毕业”的问题。从广泛的文化和历史角度来看,成员资格的变化(加盟、发展、扩大和脱离),几乎破坏了人类历史上每个跨国宪政体系。在某种意义上来说,解决成员资格问题一直是欧洲过去 25 个世纪以来整理自己宪制的核心,从希腊城邦起,到罗马从共和国转变为帝国,到基督教在大陆和大陆间的扩张和分裂。3000 年后,欧洲已经有了全球治理的模型,并且允许加盟,这既令人鼓舞,又具有挑战性。说鼓舞,是因为它在二战后创造和平繁荣,并且帮助和平终结冷战。说挑战,是因为在目前的世界中,发展中国家的未来新入者、经济落后者和新的野心家对国家主权有着极为不同的国内政见和观点,要全球采用这个模型来应对气候变化,是很具挑战的。

我曾经提到过,美国对其主权和政治历史极为自豪,有着自己的处理成员资格的历史。我们短短 200 年的宪政历史,包括了从法国购买一块巨大的土地,一次内战,多次南北方的边境战争,一次与邻国半途而废的经济合体方案。无疑,与墨西哥的关系一直是最困难的问题,美国对于这落后的南方邻国爱恨交加,从贸易,移民,到毒品和环境等都是问题连连。既然我们自己的记录如此不良,我可不敢向欧洲宣导如何处理“近邻”挑战。

即使如此,面对气候变化问题时,美国和欧盟一定要从共同的参考点出发,建立真正的全球制度。首先,我们必须了解:发展中世界是一个多样化的世界,有着多种多样的挑战和机遇,以及资产价值。简单的“南北”或者“工业化”与“发展中”的模型已经不再适用。新兴市场将仍然粗糙的工业发展、落后的法律法规体系、大部分的赤贫人口融入到世界经济核心。即使这些国家还有数亿非常贫穷的人口,他们的中央政府仍然有资源解决他们的困境。

所以我们与他们联手,应该要从这样的前提开始:每个国家都应该从自己的发展水平和能力水平出发,解决手边的问题。这也意味着:承认和表扬他们对解决气候变化已经采取的行动。以中国为例,他们已经采取了许多措施,并且与日俱增。也意味着, 我们应该开始学习和了解他们的政治体系适不适合解决危机。每个国家都有自己复杂的政治版图、政治进程和公共教育工作,应将这些因素纳入考虑。

此外,与中国和印度(以及俄罗斯)的合作尤为至关重要,这关系到气候变化问题如何联系到其他三个全球治理挑战:核能与不扩散,为全球贸易体制重新注入活力,以及重新规划混乱的全球经济蓝图。

此外还有一个大挑战,最穷的人最受苦于气候变化的影响,并且缺乏适应和应对的能耐。也许最有效支援发展中国家和最贫穷国家的方法,就是专注在发展机遇,从而同时解决减缓和适应的问题。这无疑适用于森林砍伐和海边保护区等地区,不过也可以扩大到基础设施发展,尤其是发电、运输、建筑。

虽然所有人都关注无碳未来,我们不应该就忽略其他同样重要的温室气体,尤其是黑碳、一氧化氮、甲烷和人造气体。上述各项对于气候有着更立即的影响,例如:直接造成北极圈升温和喜马拉雅山脉“第三冰盖”的黑碳。而且其中一些气体比二氧化碳更持久,尤其是比较廉价并且容易更换的人造气体。所有这些问题都比碳相对容易处理,并为欧美合作协助解决问题提供了真正的机会。美国和欧盟的联合承诺,也许还要加上与印度和中国联队,将为哥本哈根带来真正的实质性工作成效,尤其在此次还没办法提出完整框架的情况下。

简而言之,我们需要团结力量。我们需要动员欧洲在这一问题上的领导力量:欧洲的道德观,对生活方式的注重,有权作为的少数党,2000 多年宪政建设的经验,技术精英,以及其与世界各主要国家地区的长期关系,从俄罗斯到非洲,到拉美和东南亚。我们还需要动员美国的企业精神、想象力、法规一致性、与世界其他主要国家地区的长期关系,例如东亚、南亚和拉美。如果我们共同建造,那么这座从哥本哈根开始的新桥将牢不可破,不仅可以容许奥迪旅行车或者混合动力的悍马以 190 km 的速度行驶,而且也许还能容许太阳能磁悬浮列车行驶。

Get daily updates from Brookings