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记录在案

李侃如:挑战的治理

李侃如,最早师从于布热津斯基,后又成为著名中国问题专家鲍大可的弟子,他广泛研究中国和亚洲事务。作为著名的政治学专家,他坦诚地告知财经记者,“美国从来不善于避免重大失误和危机,但总能随机应变,善于调整,其制度的活力在于纠错机制有效,能够从危机中恢复元气,并最终变得更为强大。这是美国制度的巨大优势所在。”

美国选举:高度政治化

  《财经》:2012年,对中美两国来说都具有特殊含义,两国都面临着最高领导人的转型或更替。在美国经济较为低迷的时期,选举年对美国国内政治和经济决策有何影响?
  李侃如:美国的政治制度,尤其在国家层面,正存在着激烈的党派分歧,即共和党与民主党之间的分歧。这不仅因为总统选举在即,而且整个众议院以及三分之一参议员的选举也如此,所有国会议员都记挂着政治。
  共和党希望从民主党人手中赢得参议院多数席位,并保住自身在众议院的多数席位,他们还希望把奥巴马总统逐出白宫。可以说,总统选举正影响着美国所有政治、经济、社会等其他事务。
  此外,共和党内部亦有很深分歧,这从该党总统候选人即可见一斑,而该党内部在国会的辩论中表现更为明显。茶党尤其不愿妥协。而对美国政治有着丰富经验的共和党领导层清楚,美国整个制度都是基于一种妥协原则。由于美国三权分立的政治框架,欲想成事,则需妥协。因此,从现在到选举结束,美国将是一个高度政治化的时期。
  《财经》:这种高度政治化的时期一定对决策共识的形成产生难度。
  李侃如:是这样,就拿经济政策来说,其争论将是非常重要的一部分,错综复杂,它不仅存在于共和党与民主党之间,也存在于共和党内部。因此,共和党领导层很难从该党内部获得足够支持,以便与民主党达成共识或协议。我预计这段时间将很难采取大胆举措。
  事实上,白宫与民主党相信,处理美国政府财政赤字的重要协议必须包括开支缩减,而单靠缩减开支根本无法削减财政赤字。无论从社会、政治还是经济角度来说,都不可行。但是大多数共和党人已经承诺,无论如何都不会增加税收。所以,首要问题是,我们能否设法在不加税的情况下增加政府收入?坦率地说,有办法做到,而且部分共和党人亦愿意同意这些办法。
  接下来的问题是,这些人能否说服足够多的共和党人支持该做法?这一点尚不明晰。我们可能必须观察事态的发展。随着新的国会和新总统或连任总统的产生,若今年年底前就此问题不能达成重要协议,那么2013年必然有一项协议,以彻底解决该问题。毋庸置疑,在国家层面,人人都清楚目前的状况不可持续。美国两党需要有一个全面协议,头痛医头、 脚痛医脚将无济于事。
  而关于该方案应该包含哪些实质性内容,仍存重大分歧。或许有望迈一大步。美国的麻烦不是近一两年控制其自身债务并重振经济,财力上做到无可厚非。问题是五年之后或更远时间里,届时养老等支出将增加,债务还本付息负担更为繁重,各种趋势可能向错误方向发展,除非民主、共和两党两年内能达成协议。
  事实上,美国面临的问题不是经济危机,而是如何伺机处理危机。尽管美国处理自身事务的能力无可置疑,但其代价会日益高昂。这取决于政治制度能否当此大任。
  《财经》:记得你曾经说过,美国的制度无法避免错误,但有能力纠正错误;但你同时也说,美国不自信之时,也容易出问题。
  李侃如:首先,美国历史上从来就不善于避免重大失误和危机,我们甚至打过内战。尽管美国不太善于避免危机,但总能随机应变,善于调整,其制度的活力在于有效的纠错机制,从危机中恢复元气,并最终变得更为强大。这是美国制度的巨大优势所在,我不仅仅是指政府,而是指整个社会、经济以及大学系统等领域。这次也将如此。
  但其间将经历一个十分令人不安的政治博弈。我是否有100%的信心?没有,只有90%。换言之,如果对美国历史了解颇深,你就必然会对美国摆脱逆境的能力具有信心,但前提是政治分歧得到控制。美国大选通常有一重要作用,即消除误会。选举后,决策者会了解公众的态度和意愿,并深知几年后又将面对选举,他们想向民意靠拢。选举通常有助于弥合政治分歧,有利于问题解决。但政治总是充满不确定性。我基本认为,尽管目前我们不清楚美国制定计划的速度,但到2013年底,美国会有一个统一的规划。
  其次,美国应该完全有能力应付各项具体债务,其基本经济实力毋庸置疑。美国仍是全球最大经济体,创新能力远超其他国家,其大学和企业在全球范围内仍具有绝对性优势。这些资源令人印象深刻。
  再三,从现在到达成最终协议的过程将非常政治化且艰难。打个通俗的比方,就好比做香肠,口感好,卖相也佳,但制作过程就不那么赏心悦目了。
  《财经》:据说奥巴马有可能连任,你能确认他在选举中获胜吗?
  李侃如:一般而言,现任总统在竞选连任方面极具优势。身为总统,总能获得举国关注,因为他不仅是一位候选人,还是整个政治体系的首脑。美国总统是一个极具权势的职位,既是总理又是总统,即代表整个国家,又是国家首席执行官,还是军方最高统帅。无可置疑,总统有能力提高自己连任的几率。
  当然,他同样面临困难。如果国家状况不佳,他往往备受指责。美国政府作为一个整体,在制度下发挥的作用相对有限。在政府运行方面,英国政府要比美国政府有力;而中国政府比美国政府涉及的范围要广得多。在美国,宪法对政府的限制非常严格。若国家表现好,总统会获得赞许;若国家状况不佳,总统则会遭责怪。事实上,在决定国运方面,总统能力十分有限。我预期2012年选举,美国经济尚未恢复,失业率仍然居高不下。
  《财经》:那目前美国经济低迷的状态,以及高失业率对奥巴马并不利。
  李侃如:总体来说,经济将拖累奥巴马总统连任,使他在竞选中更易被攻击。以我之见,许多共和党战略家希望美国经济疲弱,因为这会增加他们入主白宫的机会,并有可能使他们赢得国会多数席位。问题在于他们不能让别人看透其心思,也不能据此参选,这在政治上行不通。一方面他们百般阻挠解决当前经济问题的决策,另一方面则讲些冠冕堂皇的大道理来为自己辩解。
  这好比走钢丝,其风险在于,总统是否能让美国人民信服,某些人为党派之争,罔顾美国国家利益。如果奥巴马能说服美国人相信这一点,那他在选举中胜算会更大。如果奥巴马不能说服美国人,这将是个大问题。总之,奥巴马很可能会连任,但这并非板上钉钉之事。显然,奥巴马能否连任,很大程度上取决于共和党最终提名哪位候选人。
  如果共和党提名一位相对温和的候选人,那么奥巴马总统将面临一场恶战。而若共和党提名一位极右翼分子,那么就会松口气。他们势必努力战斗,但会有信心赢得大选。至于现在,很显然,前马萨诸塞州州长米特·罗姆尼,一个相对的温和派,最后可能赢得共和党提名,但这仍存在不确定性。
  奥巴马的优势在于,作为现任总统,他不必经过提名过程也能获得提名。因此,他不必为获得提名而迎合党内极端左派。整个竞选期间,他都可以将自己定位为总统。
  《财经》:别的共和党候选人有可能赢得提名参选总统?罗姆尼肯定能在共和党内胜出吗?
  李侃如:共和党的问题在于党内分歧太大。他们都在初选过程中,而迄今为止,不同的候选人受欢迎程度波动很大,这值得引起注意。目前最稳定的竞选者是罗姆尼,他此前参加过总统大选,在商界和政界都有抢眼表现,而且他还有一个资金充足的全国性竞选组织。他的问题有两方面:一是他曾在2008年参选,然而他不仅没有获得提名,而且似乎给人留下了没有始终如一的原则的印象,这种印象对他仍是个大问题;二是他在激发共和党选民的热情方面不是很有成效。他最大的资产是建立了一种普遍看法,他会是击败奥巴马总统的最有效人选。
  一些更加保守的参选者已经出局,包括得克萨斯州州长里克·佩里、众议员蜜雪·巴克曼。最温和的参选人、前驻中国大使洪博培从未在共和党内初选中赢得足够分量的支持。目前还剩下两个参选人是前宾夕法尼亚州参议员里克·桑托罗姆和前众议院议长纽特·金里奇。桑托罗姆是最持之以恒的社会、财政保守派,但他没有强有力的全国性竞选组织,而且很多人认为他赢得全国性大选的几率渺茫。金里奇则让共和党的大佬们非常担心,作为一个时而是煽动家,时而难以预测的人,他很可能或者输掉大选,或者上台后表现糟糕。
  因此,目前看起来米特·罗姆尼更可能赢得共和党提名,然后他得付出格外努力,激发起共和党选民和中间选民的足够热情,才能将他推上白宫宝座。但是,我必须强调的是,这还是要由共和党选民和今年夏天的共和党全国大会决定,出人意表的重大变故仍可能发生。
  《财经》:你如何看待共和党内部的茶党?在中国,人们知道茶党,但不太清楚茶党在美国政治中扮演的角色。
  李侃如:我们对此也不确定。在我看来,茶党反映了这一事实,即美国刚刚经历了大萧条以来最严重的经济危机,而经济危机在任何国家都会导致激进政治。有部分人说整个体系已经彻底腐朽,必须根本改变,对此不能有妥协。尽管茶党内部也有多种看法,但其基本立场是,美国的政治体系需要大变。在美国众议院内,共有87位议员认同茶党,他们都是共和党人。这个集团足够大,至今共和党领导层始终不愿对他们说“不”。这也是个大问题,因为茶党几乎不愿赞同任何事情。事实上,共和党领导层行为方式比他们自身认知的更为僵化和保守。
  这是一个真正的问题。我不清楚茶党的未来将如何,他们已获得大量资助。美国有一些非常保守的私人利益团体,为茶党提供了大量资金和组织人才。在我看来,他们所表达的观点远远超出美国主流政治思想。我预计下次选举后,许多于2010年在茶党平台上当选的议员将不会获得连任。
  就民调来看,大部分美国人认为,茶党在关于赤字和债务上限的辩论中行为不当,帮倒忙。所以如果他们继续如此行事,其中许多人不会连任。我认为2012年大选后茶党扮演的角色将减弱。选举前,人们永远不知选举结果会如何,这是民主的有趣之处。

中国不会迅速转向新模式

  《财经》:美国政界和商界对中国即将产生的新领导层有何期望?
  李侃如:坦白地说,我们正在试图了解中国的即将产生的新领导人,从而形成一些期望,这也是去年美国副总统拜登访华的一个主要目的。对中美两国来说,新领导人会做什么,能做什么,美国和中国的系统正好相反。
  习近平访美将会与美国总统奥巴马、副总统拜登、国务卿希拉里、国防部长帕内塔以及参众两院领袖会面。此外他还会与美国商界领袖等会面。他将访问位于美国腹地的爱荷华州,1985年,他作为一名年轻官员曾到访此地。然后,他会去西部海滨城市洛杉矶。我估计他在此行中会抓住一切机会,让美国人民认识到他可以推动良好的美中关系,而白宫也特别希望奥巴马总统能与习近平副主席建立互相信任、互相尊重的个人关系。
  美国总统大选前几年,有志竞选总统者会花费数年,宣称自己会改变现任领导人所做所谓,即一切都是错误的。可当他们上任后,发现大多数事情并没有那么错,而且改变极其困难。当然会有一些变化,而更多的是连续性,但他们会强调自己优先考虑的事项是如何不同。
  在中国,在领导层换届前几年,可能的新领导人不会表明自己将改变什么,因为最终决定谁是下任领导人的是现任领导人,所以总是支持目前政策。因此,很难知道新领导人上任后的政治志向和意图。所以,访问也只是(让美国人)简单了解一下中国新领导层,同时中方了解美国领导人。
  除此之外,我们都很清楚中国的问题,其实解决方案也很明确,至少在经济领域。“十二五”规划勾勒出的经济模式与中国以往极为不同。这是一种新模式,美国方面都非常支持,这也是中国的正确方向。
  坦率地说,中国不会迅速转向这一新模式。部分是因为中国自身领导人换届临近,而未来一年半,中国领导人不大可能寻求作出重大改变,这里错综复杂,而新领导人关注的是顺利接替,维持稳定,并非改变现状。
  新领导人上台后,真正准备好采取重大举措可能会是在2014年初。假设他确实采取重大举措,那出台很可能是在三年之后。这是一个漫长的时间,期间现有发展模式的问题将日益严重。
  从某种意义上说,领导层可能都知道必须作出调整和变革,尽管细节方面意见不一,但前进的方向毫无质疑。这可能两年达成一致,而这两年中其变革的代价将更为高昂。中国如同美国,正面临非常相似的情况。
  我认为,中国必然需要三年时间,才会真正开始进行“十二五计划”的实施。一方面,我赞赏中国领导层的务实;另一方面,真正认识并实施这一模式的改变还需三年时间,美国政府深知这种情况。拜登副总统曾试图向习副主席了解中国进行变革的计划,以及这种变化将何时发生,而习近平访美也是如此,正如中国领导人想了解美国的情况一样。
  中美两国都将从对方的改革成功中受益良多。中国或美国的改革不仅对自身有益,对双方都有利。因此,双方建立相互信任,有助于推进其再平衡计划。
  《财经》:你曾经强调,人们在分析大国间的双边关系时,总愿意将国家作为一个最大限度谋求国家利益的理性整体来考虑,而这种分析不全面。因为政治领导人对国内各种各样复杂的政治和社会力量的压力非常敏感。在你看来,美国面临的选举年,政治领导人在制定对华政策中正面临怎样的压力?
  李侃如:目前许多中国人认为,美国对华政策是现在美国政治中的一大问题。这不准确。我认为,美国对华政策在美国政治中是个小问题。这个问题被人误读并拔高了。人们总是拔高他们能想到的问题,以批评其对手。尤其是共和党内的米特·罗姆尼和洪博培(尽管洪博培已宣布退出竞选),有人正指向他们与中国的业务联系,指向洪博培曾担任驻华大使。
  事实上,美国任何政治较量都不会取决于对中国的担忧。美国对华政策在美国国内政治中最终是个小问题,至少就谁将赢得总统选举而言是如此。但日复一日,美国重要而强有力的团体对中国有很大担忧,并对中国产生浓厚兴趣。人们必须按其所处领域及其规模来划分美国商界、跨国公司、中小型企业之间的区别。
  跨国公司一直是顺畅中美关系的强有力支持者,他们在中国进行了大量投资,并对中国市场及自身在中国的合作伙伴关系寄予厚望。但目前,他们对中国未来的担忧大为增强。部分是因为担忧中国经济增长是否将保持平稳,其次是担忧中国对美国企业的歧视是否在增加。他们不是关注法律条文,而是关注对法规的解释,这些解释往往对外国企业不利。
  我认为,他们积极支持强有力的中美关系的意愿正在减弱,在华盛顿我们看到了这一点。他们不反对美中关系,但“不反对”和“积极支持”之间有很大区别。客观地说,他们的担忧很深,以至于不准备站出来给国会议员做工作,以鼓励强有力的美中关系。所以,政治上确有影响,但不是选举的影响,而是运作的影响。
  其实,在中国的各非政府组织有些失望。过去几年,中国似乎变得更加高压。我知道,关于人权,中国的解读是美国人专注于此,并希望中国就像美国一样,即采取两党制、三权分立等等。其实,几乎没有美国人这么想。但他们确实认为人权是普世价值,不是美、英、法、日的价值,而是庄严载入了《联合国人权宣言》的普世价值。长期以来我们都有一个希望,即随着中国经济更加富裕并成为世界大国,中国会更接受人权方面的普世原则,在这方面我也感到有些失望。
  《财经》:听起来,现在美国对中国的感觉有点负面,但你好像对中美在清洁能源和气候变化方面进行合作较为赞赏。
  李侃如:确实,两国政府在鼓励清洁能源合作方面做得很好,有很多正式项目比美中两国间此前的项目实施得更为有效。从美国的角度来看,假如中国能提升其对知识产权的保护、或将技术转让作为协议的一部分,这对双方的合作大有帮助。并非所有都是消极的,有许多积极的事情正在进行。但我从美国企业的角度而言,很多企业需要作出抉择,如果他们打算涉足中国,或在中国投资,他们就需要把自己的技术带到中国,他们则会面临巨大风险,有可能其技术基本被中方盗走,用于在未来几年与其竞争,这对他们来说风险巨大,显然制约了合作的热情。
  另一方面,美国完全没有做应该做的事。奥巴马深知这一点,能源部长也清楚,美国政府其他官员也都理解这一点。但让我吃惊的是,共和党右翼竭力反对许多有利于环境的政策,特别是在能源方面。他们阻止政府采取政策措施,以检验那些出自实验室的新技术,并积累经验,对其进行修正,使其规模扩大,从而在商业上具备可行性。这都需要监管环境及其他扶持政策,因为刚从实验室出来的新技术很难马上具竞争力,需要创造一个逐渐具备竞争力的环境。但右翼分子坚决反对这些政策。其实在清洁能源的相关领域,美国在研发方面仍是世界一流,而美方技术能力以及美国研究人员正在取得的种种突破仍可证明这一点。但即便取得这些突破,也无法在美国获得融资和监管许可,以转变成生产能力。
  于是中国说,来这里吧,我们给你融资,中国市场广阔。问题在于美国可能失去自己的技术,而技术又是未来的关键。情况并不理想,其部分原因在于中国,而部分是因为美国政府没有做它应该做的。双方都存在问题,但最终导致推进清洁能源产业代价高昂,而推进这项事业对所有人来说都至关重要。因此,中美之间有很多问题需要解决,不应指责某一方,双方都有不同的问题,需要进一步的合作。

法律有助于维持稳定

  《财经》:中美两国在认知上确实存很大差距。你致力于中国问题的研究30多年,尤其在研究中国政治方面见解独到,又师从于美国著名中国问题专家鲍大可多年。你早年的著作《治理中国》,曾以历史的视角,提到制度建设是中国政治体系中最为缺失的,那你如何看待中国的法制和法治的演进?中国政治体系的改革究竟应该探讨出怎样的一种路径才能适合其历史的惯性?
  李侃如:这是一个极其复杂的问题。不好回答。
  《财经》:你甚至拒绝将中国的权力机制视为一种“制度”(Institution),对吗?你称之为“组织”(Organization)。在你看来,中国的政治体制充满了尚未成为制度的组织。“组织”是紧凑的、内在相互依存的行政或职能结构,但“制度”则是形成充分规律的惯性、联系和组织。那从历史的角度,中国政治体系究竟缺什么?
  李侃如:我再次重申,这是一个非常复杂的问题。事实上,我正与人共同编辑一本关于中国政治改革的书籍。你这个问题很难回答,但我想具体评论几点。
  关于法治与法制问题,我不认为中国已具备法治。中国正越来越有法制,但当其被视为无益于维持短期社会稳定时,法制似乎也被抛到了一边;而法治则意味着人人都服从法律,法律适用于每一个人,没有任何人凌驾于法律之上。在中国,政策包括许多活动,尤其是党内高层官员的活动不受法治约束。他们受制于党的纪律,但不受制于法院系统,而由党内决定是否将某个特定案件移交法院系统。官员被拘留后,可能遭致党的纪律处分,由党委决定是否将移交法院。
  在美国,这是不可想象的。美国是由法律体系决定某人是否会被法庭惩罚,而非政党决定。这就是法治和法制之间的区别。中国现在政治制度明显是法制,而且是越来越多地采取法制,只要它不妨碍一些被政治领导人认定为更重要的事情,当然也越来越具有其规律性和可预见性。
  《财经》:你曾经说过,中国历史周期性政治动荡折射出中国政治的固有缺陷。中国领导人善于组织复杂的政府官僚机构,却未能缜密制定出政治程序与制度,以避免权力斗争扰乱其整个体制。尽管你认同中国2002年-2003年的首次领导人交替,显示精英迈向更大程度低接受行为规范的进步,但还远未稳定和充分制度化。
  李侃如:确实如此,这也反映出中国目前的法制绝非法律至上。我认为,让法治在中国治理中发挥更大、更持久的作用,将对中国有利。中国幅员辽阔,情况复杂,正发生众多变化。很多人感觉正在发生的事情没有道理,有些人埋怨执政党。法律能让人们不再埋怨政客,转而埋怨被认为是中立的法律体系和法院。
  因此,将公民的幸福交给一个按照法律运作的中立仲裁者,显然会增加稳定。这与市场一样,市场往往会产生不公的结果。但如果人们埋怨市场,其实就是没人可埋怨。如果你埋怨市场,你埋怨的是非人力因素。但假如政治体制主导了经济,那么你可以怪罪政治体制。这就难以治理。加大法律作用将助于维持中国稳定和发展。
  说到制度问题,中国的腐败显然是个大问题,即便中国最高领导人也都说反腐工作关系到共产党的生死存亡。这是一个众所周知的问题。欲有效打击腐败,就需要独立的司法系统,从而惩罚即便是最高级别的官员。还需要一个独立的检察组织,从而可以起诉哪怕是最高层的官员。
  在这方面,香港是一个很好的例子。我20世纪60年代后期曾在香港居住,当时香港腐败严重,可谓臭名昭著,就连警察部门都很腐败。后来香港政府决定,需要认真对待腐败问题,因此建立反腐机制,作为独立反腐机构。该委员会为建立其公信力所做的第一件事就是逮捕了当地最腐败的警官,并起诉他们,将其投进监狱。这成为香港巨变的开始。该委员会因此获得了极高信誉,此后腐败程度大大下降。
  在中国,共产党目前不愿建立一个完全独立的机构,并授权其打击腐败。事实上,只要将该权力基本授予党内的委员会或机构,就将输掉这场战斗。在省一级的机构上,省级纪委向省委汇报,其关系是上下级关系。因此,从根本上说,他们是被要求调查自己的上级,这种调查肯定有局限性。有时纪检部门会派出工作队,或逮捕人,但只是偶尔如此。这并非系统性的制度制约。
  而中国近年的做法是另外增加监管层级,检查者越来越多,但每一新监督层级又带来新的腐败机会。腐败问题没有减轻,反而越来越大,这就凸现出制度化的重要性。像中国这样一个总体富裕、幅员辽阔、情况复杂的经济体和国家,其发展是有代价的,而制度和规则则变得更加重要。中国已不再是一个革命性的社会。
  《财经》:在你的新书《挑战的治理》中,提到应对中国的挑战以及如何在中国实现成功。你解释说,当前中国政治体系的运行方式,必然会来带经济增长。如何解释这一点?
  李侃如:如果看一下目前中国政治体系下对地方领导人的激励机制,就可清楚地知道。
  被任命的官员,需要完成以下任务:一是没有大规模群体性事件;二是当地没有令政府难堪的情况出现;三是全面支持更高层级阐明的优先事项;四是实施计划生育政策;五是当地经济,即GDP要逐年增长。
  每年对每位官员都有一个书面考核,对地方领导人的考核点大都直接与GDP增长挂钩,假如你保持了社会稳定,同时也避免了出现令人尴尬的大事件,那么激励就是国内生产总值的增长。也有其他激励,但最终国内生总值增长排第一位。地方官员享有很大的灵活性,以使当地国内生产总值保持增长。秘而不宣的是,目前体制运行方式的现实是,如果某地GDP实现增长,该地区的领导人就可能变富,他们有方法参与GDP增长并从中获利。
  因此,个人财务激励和职业激励促使地方官员每年促进GDP增长,地方领导人将GDP增长视为头等大事。但他们关注的不是GDP长期增长,而是短期增长,大量建设工程上马。而建筑工程创造就业机会,并经常能获得贴息贷款,这些项目提供资金,面子上过得去。在短期内,每年地方官员都想建更多工程,以基础设施建设为例,它通常被视为长期行为,因为成本高,且回报期长;然而从中国地方官员的角度看,它实际上反映了短期行为,旨在马上创造就业机会;为了年度绩效考核,使当年GDP实现增长,至于该项目是否有利于长远利益或成本效益的高和低,以及是否必要,则不太清楚。某些项目显然成本效益高,但大部分项目还是接连上马。
  如果审视中国整个体制则会发现,这个发展中国家倾向于进行资本密集型投资,而且在地方市场上有些许贸易保护主义倾向。这反映了推动GDP连年增长的激励机制的好处:一是经济持续快速增长,二是在该体制中提拔出来的人,知道如何在发展当地经济的同时维护社会稳定。只要你有这些激励机制,经济快速增长就成为政治体制运行方式的必然结果,即必然带来快速的经济增长。
  坦率地说,与此相反的是印度。假如你与印度人交谈,他们会说印度政府是经济增长的障碍,而在中国,政府是经济增长的一个核心组件。  
      《财经》:你的意思是说,政治体制内本身的系统规则带来增长。
  李侃如:是的,一点没错。此外,中国地方领导人有空间和权力在企业层面干预经济。这很少见,没有哪个发达的工业经济体如此。在政治层面,有宏观干预可以发生在先进的工业经济体,这包括货币政策、财政政策,以及法律和法规,甚至还可能有部门性政策。
  但在中国,不仅有宏观层面的干预,还有微观层面,即企业层面的干预。美国或其他任何先进工业国家的企业经理们会说,自己基本上对政府敬而远之。企业有政府关系部门来跟政府打交道,但政府基本上不懂企业,也对企业无益。因此,经理人都对政府敬而远之。
  但在中国,经理人会试图尽可能靠近政府。政府是竞争优势之源。也就是说,如果其竞争对手与政府亲近,那我就会输。这就是微观经济干预的含义。中国经济发展已经到了不宜保持微观干预的时候。20世纪80年代,有人倡导政企分开,这一点对今日中国仍很重要。现在政企分开谈得少了,但我认为这很值得探讨。
  这就是为什么经济快速增长是中国政治体制的必然结果。坦率地说,如果中国想实现“十二五”规划所描述的发展模式,你必须改变现有的政治体制。因为现行体制必将带来资本密集型、高能耗、国家主导的经济发展。除非你改变现有的激励机制,否则即使中央政府在其中某些部门投入更多资金,实际上优先事项还是没有变,无非是新瓶装旧酒。
  《财经》:最近又看到你提出的一个新概念,即中国共产党是一个赞赏资本主义的政党?你为什么这样认为?
  李侃如:在大多数方面,中国共产党都不是人们所认为的共产主义政党,它完全不是共产主义政党。因为它信仰资本主义的激励机制,比如竞争等等,但它不是自由放任的资本主义,而是高度国家干预的资本主义。
  这不是一个负面词汇,而是一个描述性词语,只是学术分类而已。如果要在共产主义、社会主义、国家资本主义和自由放任的资本主义中间选一个,那么中国是国家资本主义。这是一种模式,它需要向自由放任的资本主义方向靠拢,而不是完全成为自由放任的资本主义,只是向那个方向靠拢。
  事实上,中国的“十二五”规划正表明了这一点。但是,中国只有进行政治体制改革,才能实现该目标。因为你必须改变针对各层级地方领导人的激励机制,此举有政治后果。地方领导人大都不乐见这些改变。
  这也就是为什么我始终认为,这些改变不仅不可能在中共十八大之前发生,也不可能在此后的下届人代会之前发生。它需要领导人就位,然后才能进行改变。
  《财经》:你认为中国执政党类似“官僚资本主义”的特点,但以前你又强调中国的政治体系基本按共识运作,《治理中国》中你提出的主要概念“分散的集权主义”政体,这个概念广泛被美国中国问题研究专家使用。那么随着时间的变化,这两个概念有何不同,又有何逻辑关联?
  李侃如:不,实际上,较之我上一本《治理中国》的书籍出版之时,现在建立“共识”对制定政策更为重要。我先谈其中的不同。
  中国可能还是党委独掌大权,仍是书记说了算,可能相当不民主。但要对最重要的问题达成共识,即需要不同单位达成一致并积极合作,没有哪个单位拥有凌驾于其他单位之上的权力。因此,这些不同的单位必须有效的达成共识,以便向前推进。如果看看中国必须处理的具体政策,其中大部分可能都属这种性质,即需要不止一个单位的同意。
  从理论上说,当两个单位出现分歧时,可以申请上一级帮助。但现实是上级往往会发现自己不堪重负,上级不愿意问题被反映上去,为希望各单位自行解决。而决策系统目前在很大程度上依靠建立共识来解决问题。
  换言之,在操作层面,目前的系统在许多方面是一票否决制,也就是说,如果有一个官僚机构坚决反对某一具体政策意向,该机构就可以阻止这件事或拖延很长时间。所以,尽管是党委独揽大权,但仍有很多问题需要长时间才能解决。有时是因为该问题棘手,有时则因为某个“部门”不配合。
  《财经》:其实,你是道出了一个既有集权但又十分分散、而部分利益无法协调的官僚机制特征。你是否在某些制度化的组织中看到非正式的组织文化特征?其实,这种非正式的组织文化特征,也就是中国人常说的“人治”特征。
  李侃如:这始终是一个平衡问题。相对而言,中国的政治体制虽然有越来越多的规则,但政治制度中“非正式”部分仍然很大。每个政治体制都有“非正式”的一面,不可避免。但中国的制度与任何西方主要国家的机制相比,“非正式”的部分特别大。
  《财经》:你一定熟知美国中国问题专家邹谠,中国的政治制度从来没有成功地建立起正式的组织机制,或以非正式关系支撑着正式机构得以有效运行。但不可否认的是,这种非正式的组织文化特征也给组织带来效率。
  李侃如:中国有其深厚的历史传统,即良好的治理取决于品德高尚的人掌权。而且这些人需要被教授正确的道德规范,才能有效治理。这可谓儒学之根本。于是基本假设产生,即善治在根本上取决于人,而非机构,机构是指角色和规则。而现代西方政治思想十分怀疑存在明智且不被权力腐蚀的人。
  因此,西方政治机构倾向于认为,政府本质上不够好。所以,需要建立规则和机构,并给予他们比个人更大的权力。也就是中国所说的以人治变成法治。个人必须在其机构角色内行动,而不能将机构撇在一边。中国传统更多的寄期望于正确的人;而现代西方传统则是寄希望于合适的机构和规则,而这些反映在不同系统的运行方式上。
  《财经》:在你看来,中国的政治体系有哪些改善?尽管国内外就这一问题一直有不同争议。
  李侃如:改善无处不在。无可置疑,现在中国的政治体系大大优于1978年以前。我当时访问了中国,并开始研究这个国家。首先,那时站稳立场非常重要,如果政策立场错误,个人会因此面临巨大危险,家人也同样如此。鉴于此,政策制定者更多的是服从上级。
  其次,系统内部信息匮乏,信息制度极不完善,所有信息独立来源都受到压制。公民基本局限于自己的工作单位,很少有机会知道其他工作单位的人真正想些什么,缺乏相互间的沟通。这被一些西方人称之为“细胞化社会”。对某些人来说,如果单位好,那就很不错;而单位不太好,那可能是灾难。
  再则,缺乏流动性,人们很难离开自己的单位,几乎没有劳动力流动。农民不得不留在村庄,而不能去城市。城里人有工作分配,调换工作必须提出申请并获得审批。如果处境不佳,境况则很难改变。这也导致人才分配极差。人们年轻时就被分配工作,之后基本上没法再换工作。而生活会变化。年轻时分配的工作不一定后来适合。
  所以,机制效果差。即使在政治体系内部,很少通过机制来获得准确信息,几乎没有激励机制鼓励人们与系统内同仁进行信息共享。
  因为几乎作出的所有决定,都是基于某人的印象或写出的报告,而非基于系统研究和分析,这使得政策的变故落差大。1949年至1976年这段中国历史,“文化大革命”等一些列政治运动,都是了解这段历史的好途径。但每一次运动都表现了巨大的政策起伏和波动。这些变化不是渐进,而是难以预料。决策不是基于分析,而是基于偏好。决策质量差。
  1949年后,中国人总体机会改善,仅结束内战和外国冲突就会大大提升人们的生活,这是发生在中国的现实,但是否被用来持续改善人们的生活质量和机遇?结论很难下。那时候,中国社会既有进步,也有悲剧。
  因此1976年以后,尤其是在1978年的“三中全会”后,中国人民的生活水平得以持续改善。其间有一些起伏,但没有看到之前那样的政策波动。我个人对邓小平先生非常尊重,因为他认识到早期体系、决策和方法上的问题,并着手系统性地改变整个系统,以减少决策失误。邓小平的工作卓有成效,尽管也有不如意的地方,但中国社会大大优于1978年以前。
  《财经》:对中国将来的政治体制的改革你有什么期待?
  李侃如:我想谈两点。首先,我肯定不知道如何治理中国,但我可以告诉你,假如由我管理中国,我将侧重于哪些方面。
  中国在以下方面已取得成功:中产阶级迅速发展;公民可获信息量大大提高;国家财富总量大幅增加。所有这些变化使得中国人民对政府有了新的要求,即增加参与与责任,提升可预见性,对包括住房在内的个人财产进行保护,反腐败,寻求更高生活质量并保护环境等。而中国政府在满足上述需求上表现有好有坏。
  强调经济快速增长,使得上述某些领域付出沉重代价。随着中产阶级的壮大和信息获取,如在过去一年我们见证了微博这一重要现象,使得公众消息更加灵通且相互沟通。其实,政府需要更具创造性地对这些事情承担责任。中国存在的问题如此广泛而复杂,以至于政治体系顶层有一种倾向,即认为进行重大改变以应对这些问题风险过高,不如寄希望于快速发展。
  要保持增长,就应该尽力提高透明度、改善质量,但从根本上讲,还必须依靠增长求得稳定。我认为,现有体系已经不能够满足人们的生活与精神质量,因为有更多更为重要、富有、受过良好教育、深具沟通能力的人正越来越多地要求生活质量的提高。这可能是精神层面的需要,包括保护财产、智力自由,还包括法治。
  所有这些领域的改革,进度不够快。我非常尊重“十一届三中全会”以来中国领导人的务实。我曾有幸在不同场合与他们中的许多人进行交谈,令我印象深刻的是,中国的领导人审视真正的问题,审视自己想将中国带向何方,并准备实事求是地弄清楚如何才能实现其目标,但并非所有国家领导人都是如此。这是三中全会以来中国的巨大优势。
  但坦率地说,20世纪90年代末以来,政治改革太过谨慎。我能理解每个限制了政治改革的决定,或放慢其脚步的决策,但十多年来,这造成了一个很大问题,因为那些出于其身利益而使将政治改革受损的利益集团现在越来越强大,而补上必要的政治改革将更加困难,若是补不上,出现动荡的风险将加剧。中国现在正面临难以协调的困境。
  《财经》:有人认为改革进入停滞阶段。
  李侃如:或许有倒退,或许没有进展。
  《财经》:还是要问你,中国政治改革的路径是什么?
  李侃如:我必须再次强调,本人不知道如何治理中国,这需要政治敏感性。我认识很多中国朋友,他们非常爱国,并且坚定支持中国改革的大方向。怎么说这些人都不算是激进分子或异己分子,有的甚至是当权者。现在,他们基本认为腐败正是摧毁整个体系。许多非常富有之人正在以最快的速度将资产转移出中国,并有能力继续通过腐败获得巨大财富。
  因此,有必要采取重要举措限制腐败,使之不至于像目前这样横行。在我看来,迄今采取的做法没什么效果,无非是进行额外调查,增设监督层级以找出腐败,锁定个别人,然后杀鸡儆猴。
  这种做法存在两个问题:第一,当你增设监督层级时,就等于增加了腐败之机。在某种程度上,实际上无异于火上浇油;第二,尽管有不少人因为腐败被起诉和惩罚,但在整个腐败群体中所占比例极小。这有点像美国一些内陆城市打击毒贩的情况,但我不希望引发误解。
  在美国,对贩毒的惩罚非常严重,如果你贩卖可卡因、海洛因等硬性毒品,就会遭受严厉的惩罚。然而,美国内陆城市中一些最聪明的人仍涉足毒品交易。他们为何还要往枪口撞?因为这是最赚钱的行当。即便你被抓住并被判罪名,尽管苦不堪言,但很少有人被抓获并定罪。风险小,回报却巨大。从某种意义上说,目前中国的腐败也是如此。
  中国必须改变这种状况。必要的举措是建立一个完全独立的反腐机构,负责调查和惩治腐败。
  《财经》:一个政治体制不可能自行改变,除非发展到不得不变革的时候,美国工业革命期间也是如此。中国的重大变革总是在付出沉重代价之后,而中国的知识精英总是希望国家能在不付出沉重代价的前提下就能顺利往前走。
  李侃如:我同意。我写过一篇《重大改革前景》的论文,将目前比作20世纪70年代邓小平先生在文革后出台的时景。经历了一场灾难后,邓小平果断地抓住了当时的时局。目前也是如此,我不认为中国的体制在危机中,但它需要一位不同寻常的领导人,此人应该异常冷静、果敢智慧。邓小平正是这样的人。但现行制度的设计不利于这种人出现。
  我完全同意你的观点,中国只有爆发重大危机,才可能出现重大变化,但我们又寄希望于避免重大危机。期盼中国在较好的情势下进行变革。我很担心改变来得不够快,而使中国出现大规模动荡,这种情况的几率似乎正在变大。我希望我是错的。
  《财经》:在中国有人说可能财政改革才是连接政治和经济改革的突破点。
  李侃如:财政改革可以通过作出某些决策来实现。中国财政改革需要关注两件事。
  一是调整税收制度。1994年税制改革的目的是对已经严重化的问题进行调整,中央政府的收入太少,而地方政府却很多。这一问题是基于上世纪80年代的一系列政策而产生的。而朱基扮演了比较重要的角色。
  现在需要对此前所作的税制改革重新进行审议。1994年分税制将60%的财政收入集中于中央政府手中,40%则在地方政府,同时中央政府将其手头20%的财政收入在地方政府之间进行分配。这对基层是个严重问题,省级层面可能还不算什么,但到了县级或乡镇就可能是个灾难。他们需要履行各种需要耗资的职能,却没有税收来满足这些只能对资金的需求。只能采取其他措施,如目前较为重要的土地财经,还有各种投资、收费、地方考核、垄断等等,因为基层政府为满足履行其职能别无选择。
  中央政府一定要认识到这点并调整税收制度,让地方政府通过税收获得履行其职能所真正需要的资金。这在更高层面上,拿美国使用的一个说法,就是实行“无资金支持指令”,也就是当更高级别的政府部门要求下级负责完成某项任务时,不会拨付资金。中国已经对地方政府作出了很多无资金支持指令,结果地方政府为了筹措资金做了很多不利于社会稳定的事情,这对中国的长远发展实在并无好处。
  二是利率。目前中国的金融管制很严厉,将利率抑制在市场水平之下,这是保持人民币在国际市场估值过低的政府机制的重要组成部分。如果保持人民币过低估值的状态以避免国内通胀,并以人民币购买美元,以非常低的利率发行债券,就只有国有银行才会去购买。
  为什么银行能有能力负担,因为政府给储户的存款利率非常之低,并对贷款人执行高利率,而他们支付给储户的利息和从贷款人直接收取的利息之间有很大差异。他们可以赚到很多钱,作为回报,购买其低利率债券。这是个复杂的系统。不过本质上就是支付给储户的利率大大低于市场利率,从某种意义上讲是非常消极的,将钱存进银行的中国老百姓平均每年的损失约为其存款金额的3%。
  而事实上,老百姓继续将更多的钱存进银行,因为他们需要达到某个存款目标,以应付一些可能发生的医疗费用、教育、照顾父母或孩子等,以便有足够的钱来应付这种损失。中国老百姓为银行系统支付了大量的费用。这种局面给中国经济带来可怕的负面后果。储蓄率过高、消费过低,使得中国过份依赖出口,而非国内市场。政府想要逐步增强国内消费,却不愿意改变利率结构并消除金融管制。现在政府不得不面对这个问题,他们需要大幅调整利率,不仅是针对贷款人的利率,还有针对储户的利率。
  关于财政政策就是调整税制以进行再分配,并调整利率政策以使之接近市场利率。这两件事将对中国整体经济产生深远影响。
  《财经》:之所以有人提出财政改革将是政治改革的突破口,是因为这种改革有助于完善立法机构职能即横向政治结构的关系,促进权力的相对制约和平衡,同时也有利于中国理顺纵向结构中中央与地方的关系。
  李侃如:完善立法机构的预算,以及制约和平衡机制有多种。美国主要是通过分离立法机构的执行部门和司法部门来实现,不同的国家做法各不相同。英国的系统运作模式与美国非常不同,并非对此进行明显分离。
  我确实认为承认完善的预算授权和监管的重要性非常重要,不过要在执行部门内部,还是在立法机构内部的某个政党去做才最好,我不确定。而且中国的立法机构并不是成熟完善的独立机构,而让立法机构具备代表性,这将需要很长时间。
  其次,美国有代议制立法机构方面的经验,现在大多数美国人觉得全国性立法机构运作得不太好。
  这也是一个非常复杂的问题,我并没有一个清晰正确的答案,但你的问题开阔了我的思路。

作者

李侃如

约翰•桑顿中国中心主任

外交政策项目和全球经济与发展项目资深研究员

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