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记录在案

奥巴马亚洲之行后再审视重返亚太政策

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美国总统奥巴马近日完成的亚洲之行,访问的四国中有三国是美国的盟友,其中包括中国的近邻日本和韩国。在和中国擦肩而过的这次访问中,奥巴马高调指出《美日安保条约》适用于钓鱼岛,并与菲律宾政府签署了轮流使用菲律宾军事基地的协议。这次访问令美国盟友感到硕果累累,对中国来说却是压力重重。此次访问是否意味着奥巴马政府加大重返亚太的力度?中美两国的关系是否会因此而再次陷入冰冻期?重返亚太政策对近年来中美两国关系的走势有何种程度的影响?针对这些问题以及当下的热点事件,《领导者》杂志在美国对国际问题学者进行了专访。

  《领导者》:不少中国媒体提到了奥巴马“失败的”亚洲之行。这很大程度上是因为在跨太平洋伙伴关系协议(TPP)谈判中没有获得日本的让步。您如何评价此次访问?

  贝德(国家安全委员会前亚洲事务高级主任、布鲁金斯学会高级研究员):

  首先,我认为美国与日本在TPP谈判中取得了实质性的进展,最基本的市场准入问题得到了解决。在东京的简报会上,美国提到了谈判的重大进展,日本方面并没有否定。双方还解释了为什么谈判不能过快的原因。

  我个人认为这次访问是成功的。奥巴马总统的此次访问面临着很大的挑战。一方面要安慰美国的盟友,尤其是目前与中国发生矛盾的盟友;而另一方面,需要清楚地指出美国重视与中国的关系,希望与中国保持建设性的关系,同时希望该地区的国家也与中国保持积极的关系。

  如果仔细审视奥巴马总统在东京以及其他地方的记者招待会,就会发现这两种信息同时存在。奥巴马总统确实提到了《美日安保条约》适用于钓鱼岛,但他同时也强调了与中国关系的重要性,并敦促日本缓和中日关系,在东海避免有可能引发紧张局势的举动。奥巴马的这一行为就是想寻求达成平衡。

  我想再补充一点。美国所面对的局势是每个国家都有的情况。事实上,中国本周就遇到了这种情况。显然,中国政府希望普京的访问能够成功,突显两国的战略关系。他们也许就天然气的协议以及两国军方的联合行动展开了谈判。但与此同时,习近平主席还会观察美国的反应。在中国人看来,如何在接近普京的同时,不使中美关系受到影响,就是一个挑战。中国需要很谨慎地处理普京的访问。这是每一个大国都会面临的挑战。


  李侃如(布鲁金斯学会高级研究员):

作者

李侃如

约翰•桑顿中国中心主任

外交政策项目和全球经济与发展项目资深研究员

  我认为这次平衡之旅是成功的。有些媒体基于TPP 的谈判认定奥巴马的访问是失败的,这些媒体预期当奥巴马访日的时候,能够完成TPP 的谈判。但在访问之前,就我和美国以及日本方面的谈话来看,没有任何人有这样的期待。媒体的期待过高。访问真正希望的是能够在总统和首相级别达成一些原则性谅解,以使得双方能够为此采取必要的艰难的政治步骤,通过市场准入以及其他相关的问题。我的理解是,两位领导人在这方面达成了协议,还留下一些细节性的问题有待解决。他们都表示愿意利用个人的政治资本为最终达成协议而努力。这是比较实际的目标。对于情况是否真的如两位领导人所说的这样,我们还需要观察。当看到有些媒体因为没有在TPP上达成最终的协议,就认为奥巴马的访问是失败的,我个人是非常吃惊的。

  波拉克(布鲁金斯学会约翰•桑顿中国研究中心主任、高级研究员):

  我认为把此次访问称为“失败”有点过于严重。贸易问题上的谈判从来都不是容易的。我个人认为奥巴马对于完成TPP谈判的目标定位不太现实。他最初表示在去年完成整个谈判,但日本不愿意放开其高度保护行业的市场准入——很多都是在农业领域。这一点引发了TPP是否能够将日本包含在内的问题。当然,很多人说谈判是有进展的,我们会最终达到目标。此类贸易的谈判一向不是一件容易的事情。也许贸易谈判代表许下了并不能真正兑现的承诺。奥巴马认为他的参与会令谈判的差距缩小,但至少目前来看,并非如此。

  不过总的说来,奥巴马的亚洲之行并不能称之为“失败”。他在贸易问题上也许没有太多进展,但在其他领域有所突破,尤其是在马来西亚和菲律宾的访问中。当然在与菲律宾的访问中所签署的国防协议并不是中国所希望看到的。

  《领导者》:《美日安保条约》适用于钓鱼岛,许多中国人担心,日本会利用这一点在该问题上继续制造麻烦。是什么原因促使美国政府在这个时候发布此声明?

  贝德:首先,我们有责任保护整个日本,包括被日本政府管辖的岛屿,这一立场已经存在了四十年。该立场也被美国历届政府阐述过多次,克林顿讲过,小布什讲过,现任国防部长哈格尔也讲过。如今,奥巴马再次重申了这一立场。这是一贯的立场,也是《美日安保条约》的内容。


  至于日本是否会利用这一立场在钓鱼岛问题上采取挑衅性的行为,对美国而言这也是很敏感的问题。首先,美国政府努力说服日本政府不要进行2012年的购岛行为。日本政府不顾美国政府的劝告,还是继续购岛。我在多个场合告诉日本官员,任何进驻该岛的行为在美国都是不受欢迎的。我相信美国官员很清楚地向日本官员表述过这一立场,诸如日本在岛上建立设施等行为都是美国政府极其不欢迎的举动。我相信美国政府会尽力阻止这种情况发生。奥巴马在东京记者招待会上的部分讲话内容也是旨在告诉日本有责任缓解紧张局势,这些讲话内容都是针对这一情况。

  李侃如:首先,奥巴马总统发出该声明的记者招待会并没有任何新意。我们至少从1990年代早期就已经明确地持有这一态度;暗示性地持这一态度是从我们给予日本政府这些岛屿管辖权的时候,因为《美日安保条约》覆盖日本享有主权的区域以及日本政府管辖的地方。在过去的二十多年里,美国的高级官员一直保持此立场。

  但是,奥巴马总统的那次讲话还有另外一个信息,即该声明并不是给予任何人自由通行证。美国的基本立场是,各方都应寻求建立互信、处理危机的方法,应该和平地解决争端,而不是使用强硬外交,应该避免能够引发冲突的事件,等等。奥巴马在私下场合向安倍晋三表达了这一立场,我知道他也向中国官员表述过这些观点。

   这里包含两个问题:一是《美日安保条约》是否适用于钓鱼岛;答案是肯定的。二是美国支持使用武力解决问题吗;答案是否定的。我们不想被迫卷入盟友与其他国家交战的境地。我们努力让双方寻求解决方案,不鼓励使用武力,不鼓励威胁对方,达成一个有指导方针的行为准则。

  我认为钓鱼岛的现状并没有改变。今年秋季中国将在北京召开亚太经合组织会议。这是一个减少紧张局势、缓和气氛的契机。

  我再额外补充一点。当日本政府购买三个岛屿的时候,中国方面暗示这是美国鼓励的,或者事先得到美国同意。据我所知,在购岛之前我们是反对的。这不是美国战略或者计划的一部分。这是日本政府内部的事情,不是美国政府能够决定的。

  波拉克:奥巴马总统作出该声明的用语是非常严谨的。但这并不是新的政策,也不是新的立场。前不久,国防部长哈格尔讲了几乎相同的话。一方面,奥巴马指出美日是盟友关系。根据《美日安保条约》,如果日本受到攻击,美国会进行援助,这一点是非常清楚的。另一方面奥巴马总统也指出,美国不在钓鱼岛主权问题上选边站。虽然日本政府管辖着钓鱼岛,美国有保护的责任,但是奥巴马呼吁在这个问题上保持克制,这是针对中日两国的。在我看来,在该岛上驻军并不是战略利益之所在。奥巴马总统一再强调他不愿意看到单方面改变现状,在岛上驻军将是改变现状的行为。总之,美国试图在该问题上保持良好的平衡。这一声明绝对不是令日本在钓鱼岛上做任何想做的事情的、可以自由支配的支票。

  《领导者》:奥巴马的此次访问预示着美国政府将在重返亚太政策上进行一些新的调整吗?

  贝德:重返亚太并不意味着突然的转变,只是说美国在环视全球利益时,发现亚太在其中的作用越来越重要,因此我们需要调整时间和资源,以适应这一变化了的情况。这是一个长期的过程。很遗憾的是,这被看作是军事优先的政策,但初衷并非如此。当初国家安全顾问多尼伦谈到该政策时,并没有谈及军事,也没有谈到中国。他提到的是亚太对世界日益重要的影响,美国应该把握这一情况。

  李侃如:重返亚太政策包含一系列的目标,包括向东亚和东南亚投放更多的经济、外交等方面的资源。这个决定是奥巴马总统在任职早期的2009年做出的。前国家安全顾问多尼伦很清楚地表述了这一政策。奥巴马政府当时认为,小布什政府对如此一个有生机和重要的地区投入的精力过少,相比之下,没有像在伊拉克、阿富汗和中东那样投放足够的资源。当时的决定就是要投入更多的人力物力(如外交努力)等,还有参加新的活动(如加入东亚峰会)等。

  我认为这整个计划就是提高对亚太的重视程度,在具体执行的过程中,不断出台新的内容。前国务卿希拉里曾经讲过,美国考虑在该地区加入多边合作组织。这是在本届政府考虑了很长时间的一项政策。之后,我们基本上遵循了这一精神。我想说的是,一项政策的出台是要经过很长时间酝酿的。我们的重心放在何处,总统的时间应该花费在哪里,应该支持谁,这些问题都是要经过很长时间考虑的。

  我注意到重返亚太政策出台以来,中美关系的摩擦更多了。我们认为这是中国外交风格的改变导致的,中国在一些外交政策上,尤其是处理领土争端时,持有过于强硬的态度。我知道中方认为是美国在怂恿该地区其他国家挑战中国,中国被迫做出反应。在这方面,我很清楚我们不太能够轻易地说服各方。我认为重返亚太的最基本内容不是制造与中国的摩擦,而是创造更深一层的安全,防止阻挠经济发展的因素,让美国活跃地参与到该地区活动中。事情时常不是按照我们设想的那样发展,但我们不应该因此就认定原本设定的计划就是这样。

  我对两国关系感到担心,是因为担心双方总是假定对方出于不好的动机。我不认为是重返亚太政策的出台导致的两国关系紧张。两国目前的关系呈现彼此越来越不信任的趋势,而不是认真审视局势,不让紧张局势主导双边关系。

  波拉克:当宣布了一项政策之后,有时候会出现承诺与实际成果不相符合的情况。重返亚太政策就是如此。很大程度上,重返亚太政策都是被媒体炒作出来的。任何熟悉政府程序的人都知道,不管是经济政策,还是军事政策,重大的变化不会隔夜发生。重返政策的一些内容甚至不是出自奥巴马政府,而是小布什政府。奥巴马总统希望证明的是大方向能够继续保持下去,无论下届总统是谁。只不过具体政策的实施会根据实际情况的变化而调整。

  我认为大家对于重返亚太政策的战略性方向是没有异议的。但是问题是该政策所产生的极高的期待与美国日益缩减的国防预算之间的矛盾。鉴于动荡的中东以及目前的乌克兰危机,有时候不得不说明,重返亚太这样的标签并没有太多意义。美国作为一个全球性大国,不可能把所有精力和资源都投放到一个地区。我的意思不是反对把资源投放到亚太,但在执行这一政策的时候,不应该忽视其他全球性利益。美国应该寻找有效的方法,利用美国的实力,影响其他国家,尽量保持美国对全球事务的参与。

     《领导者》:根据斯诺登的爆料,美国政府也对外国政府开展间谍活动,同时也有监控个人的行为。在这种情况下,如何说服中国人相信,美国司法部对五名解放军军官的起诉是正当的? 


      贝德:美国对以窃取知识产权为个别公司谋取利益的行为和与国家安全有关的间谍活动——后者也就是所有国家都做的事情——是区分开的。奥巴马总统在与习近平主席会面的时候,清楚地阐述了这一点。在这个案子中,有针对五六家大型美国公司进行盗窃知识产权的活动,包括相关技术、价格,以及正在进行的合同等。这种行为在美国是违法的,这是此次起诉的基础。据我所知,针对公司而开展的盗窃知识产权的间谍活动在中国也是违法的。我在中国官员口中听到很多次这个观点。

  在我们看来,根据美国的法律,在网络上的盗窃和破门而入进入办公室进行的盗窃是一回事。WTO有一款名为《与贸易有关的知识产权协定》的协议,此协议针对的就是网络盗窃的行为。中国是签字国之一,美国也是,两国都反对盗窃知识产权。

  波拉克:我认为这些指控都是很明确的,还会有更多的证据披露出来。这些指控指出中国的某些机构和个人针对美国公司开展普遍的经济间谍活动。这些公司都是试图在中国进行商业竞争的公司,当他们的电脑被攻击时,大量的技术和敏感信息被系统性地盗窃。当我初到布鲁金斯学会的时候,我也经历了类似的情况。某一天,布鲁金斯技术部门的人找我要硬盘,说这里中国学者的硬盘都被攻击并下载信息了。如果中美两国继续交往的话,这显然不是可以接受的行为。

  斯诺登揭发出来的对象是政府,而这起事件的中心是私人公司。很长时间以来,美国公司都在抱怨这一点。中国政府不断地否认所有这些指控。在这起指控中,美国甚至掌握了涉案人员的照片以及他们具体的工作地点。如果中国政府还没有意识到这些情况的话,那他们应该掌握这些情况。

  如果我们不找出很现实的解决方案,这对两国的商业关系会造成严重破坏。

  《领导者》:认为该起诉最终会朝哪个方向发展?该起诉对两国关系的影响如何?

  贝德:我也不确定中国将会如何回应。我认为这五个人不会来美国,所以在美国不会有审判的行为,因此不会有针对个人的行为发生。中国外交部可能会发表声明。中国的公众可能对此有比较负面的反应,希望采取一些报复性行为。

  我希望中国政府能够认真考虑这个行为本身是否符合中国的长期利益(尤其中国宣称自己是吸引外国投资和外国公司的国家),以及中国采取这样的行为是否对中国的名声有好处。我希望中国能够对此进行思考。

  如果确实有报复性的行为发生,我希望是小范围的。但我并不认为双方会因此开展一系列的报复性行为。这也只是我的猜测而已。

  波拉克:我也不确定这个事情到底会往哪个方向发展。显然,被指控的军人不会向美国自首。美国政府如果没有确凿的证据,是不会公开进行这一指控的。中国政府不能继续否认该事情的存在。两国间的商业间谍问题已经到了不可忽视的地步。

  《领导者》:您对目前的中越海上摩擦有什么评论吗?

  贝德:我认为这是非常不幸的事情。我希望中国和东南亚争端国能够在有争议的南海区域达成共享资源的行为准则。在没有达成协议之前,我们将会看到越来越多的类似冲突,争端国不顾另外一国的利益,根据自己的声言在争端水域活动,而另外一国又会很严厉地进行反击。这种行为会不断反复,不管是谁先引起了事端。

  当然,在这些争执中,中国的实力比其他国家强,有更多的资源与其他国家对抗,并取得胜利。但中国领导人需要思考的是,这真是中国想要的吗?这些摩擦破坏了中国与东南亚国家的关系,破坏了中国和平崛起的形象,引发了其他国家对中国的焦虑。这些对中国都是不利的。

  最好的方法是与其他国家达成共享资源的行为准则。这次与越南之间的摩擦,再加上与菲律宾的摩擦,以及中国在东海的争执——我认为同时与三个国家发生海事争执,对中国的形象很不利。

  李侃如:当看到中国把深海钻井的平台转移到这块海域的新闻时,我挺震惊。这块海域是有争议的,越南长期宣称拥有它,中国也宣称拥有它,这在此之前没有被任意改变。我认为中国的这次举动是令人吃惊的。越南长期对其有争议水域被占有感到沮丧,我对越南此次的反应并不十分吃惊。我们知道他们是很强悍的人。我认为这是很危险的局势,非常令人遗憾。

  波拉克:中国希望在该海域建设一个大型钻井平台,据我所知,耗资在10亿美元以上。中国公开宣布了在中越存在争议的海域开采石油的决定。中国政府以往在这样的问题上一向比较克制。此次却执意在该海域开采石油。在与越南的摩擦中,甚至动用水柱来冲散试图前来阻止的越南船只,保护中国的作业。中国领导人应该意识到在这块有争议的海域开采石油会引发越南甚至美国的激烈反应。

  坦率地讲,中越两国宣称主权问题毫无争论,这都是不对的。我个人认为,唯一切实的解决办法是两国在争端水域共同商议开发资源。在国际法中主权是不可分割的,也许我们在这个问题上需要跨越这一点。

  另外,中国提出了睦邻政策。但东南亚国家的成员看到中国的行为,会发现这并不符合此项政策。这对中国也不利。

  《领导者》:但是,大部分中国人在领土问题上是站到政府一边的,他们认为不能在这个问题上做出让步。

  贝德:我知道这是一个很困难的问题,对中国来说是这样,对其他国家来说也是如此,他们也不想放弃领土。我所谈的问题是在争端海域共同开发资源,不涉及领土的归属。中国也多次谈到这一问题。几个争端国家的公司在争端海域的油田共同开发资源,或许还可以邀请其他国家的公司,这并不是对主权的摒弃,而是一种商业活动。我并不主张中国应该放弃对争端海域领土的声索,我谈的是对资源的共同开发。

  《领导者》:到底是什么原因阻止争端国达成共同的行为准则呢?

  贝德:一方面是各个国家的民族主义情绪。我认为最难的还不是是否赞同行为准则。各国都认为应该达成各方都同意的行为准则,但问题的关键是,共同的资源开发应该设在哪里?是应该在越南的领土声明最为严格的地方?还是在中国的领土声明最为严格的地方?或是菲律宾的?大家想共同开发,但他们想开发的总是对方宣称有争议的地方,不是自己宣称的区域。

  《领导者》:最后一个问题关于朝鲜。中国有些学者认为,如果中国在朝鲜问题上与美国配合,美国感到在这个问题上的压力减小,就会减少在东北亚的驻军;反之,如果在朝鲜问题上美国得不到中国的配合,就会增加驻军,这反而对中国不利。您认同这种观点吗?

  贝德:我认为如果朝鲜因为核问题或者导弹发射而成为威胁,或者越来越成为威胁,那么韩国、日本和美国会不可避免地增加军事力量,寻求以某种方式来回应朝鲜有可能发动的袭击。在短期内,也就是到2017年,美国会向该地区派遣几艘带有导弹防御系统的驱逐舰,以应对朝鲜不断增强的军事能力。我认为朝鲜越是一个威胁,美国、韩国和日本就越需要考虑如何应对,这是准确的。中国领导层也意识到这一点。因此,我同意某些中国学者的观点。

  李侃如:首先,防止朝鲜的核武化是符合中国、美国、韩国和该地区的利益的。我们想实现这一目标,中国也表示过同样的意思。我认为目前中美两国之间在这个问题上的相同点比过去要多。只要朝鲜继续显示它有发射核武器的能力,美国就会继续增强其军事能力,保护自己以及盟友的利益。因此,中美两国最好在这个问题上加强合作,防止朝鲜核武化。

  波拉克:朝鲜问题是令很多国家都很有挫折感的问题。不管正确与否,美国相信因为中国与朝鲜巨大的经济利益,中国可以约束朝鲜。仅在贸易问题上,朝鲜90%的贸易是与大中华地区开展的(包括台湾和香港)。有人说俄罗斯在朝鲜的投资也在提高,可是俄罗斯在朝贸易比例仅仅是1.1%。因此,中国对朝鲜也许不一定在政治层面,但至少在经济层面上有着非常密切的渗透。

  美国很清楚地指出,我们在东北亚的军事活动并不仅仅是针对中国的。它和朝鲜的行为以及威胁息息相关。这些威胁是针对美国的盟友韩国和日本的。如果来自朝鲜的威胁有所下降,也许美国在该地区的军事活动会有所减少。美国在半岛的驻军已经有六十多年了。而驻军的初衷即应对朝鲜的威胁却没有改变。问题是如何改变这一状况。

原文刊于《领导者》总第58期(2014年6月)作者:张娟

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