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文汇报美国智库专题和李成谈布鲁金斯的特写


李成短评:布鲁金斯学会今天如何思考

从 2005 年被布鲁金斯学会任命为客座研究员,到今天执掌约翰∙桑顿中国中心,在智库街耕耘了近 10 年的李成见证着美国智库的变化,这些变化也体现在他供职的布鲁金斯学会之中:布鲁金斯学会在中国研究项目的基础上建立了中国中心,同年在清华大学设立了分部,约翰∙桑顿中国中心是布鲁金斯学会第一个以国家为研究对象的中心,是布鲁金斯学会尝试打开全球视野的一个表现;之后布鲁金斯学会又陆续在中东、印度建立了中心,学会的视野从美国本土逐步延展到全球。李成说,如今的布鲁金斯学会更为关注全球变化,这一点从其领导构成就可窥见。“我们的领导层都有海外工作经验,其中一些还是外籍人士:一位副总裁是英国出生的澳大利亚人, 另一位副总裁来自土耳其,总裁斯特罗布塔尔伯特(Strobe Talbott)是印俄问题专家,这些人员构成反映出了智库融入全球化的过程。“ 李成说,在全球化时代,布鲁金斯学会希望成为一个全球智库,为全球服务,这是他到布鲁金斯学会以来感受的一个重要变化。

网络的迅猛发展也影响着这个老牌智库。“我们必须保持与社会、政界同步,而不是闭关自守在象牙塔里作研究,同时我们还要保持我们最具深度的研究能力。“李成说, “学会今天面临的另一个挑战是如何在通信网路革命的冲击下保持学会的领先地位,在此过程中,及时评估问题与深入研究价值不可偏废。“

此外,布鲁金斯学会有120 个研究员,大多是教授级别的高级研究员。“供养120个研究人员的开销非常大。不同于高校,我们没有学费收入,因此维持我们的经费一直是我们面临的挑战。“

“智库在美国的生存没有固定模式,更多是关注实际、适应环境变化。“李成说,用人的成长轨迹来比喻美国智库并不合适,已有近100年的发展史,但布鲁金斯学会并未“老朽”,相反,百年积淀形成了学会的传统价值,促使学会不断往前走、不断去适应多元的社会文化,使得学会的研究更具有包容性、代表性、全球性,其中一个具体表现是目前学会中的女性以及少数民族研究员开始增多。

原文出


文汇报


美国智库启示录



智库数量近2000家,年均预算达数百亿美元,从业人员超过10万,美国智库已是业界翘楚。在借鉴美国经验的过程中,学者 们认为不应把对方想得过于理想化和神秘化,许多人赞誉的美国智库优势,中国也具备或正在形成,中美智库的差异日后会越来越小。在中国背景下,中国智库的发 展应追求多元。

华盛顿麻省大道(Massachusetts Avenue),有一个别号“智库街”。这条距离白宫仅三四公里的大 道上,聚集着美国的“最强大脑”,“从杜邦转盘往南,顺着大道的几百米距离,基本没有八层以上的建筑,看上去平淡无奇,却坐落着几乎所有能够孕育美国经 济、安全和外交政策的智库”(王文《中美智库比较:差距?差异?》),这其中包括布鲁金斯学会、卡内基国际和平基金会、传统基金会等智库界“大佬”。

2015年1月20日,中央出台《关于加强中国特色新型智库建设的意见》,中国智库的发展方向更加明朗。在谈论中国特色新型智库建设时,大洋彼岸的美式 经验是一个绕不开的话题——历经半个多世纪的发展,美国智库已形成一定的产业规模,智库数量近2000家,年均预算达数百亿美元,从业人员超过10万。根 据美国宾夕法尼亚大学的《2014年全球智库报告》,美国拥有的智库数量是中国的4倍。

近似的发展背景

谈智库,提美国,这是许多人很容易产生的联想逻辑。中国人民大学重阳金融研究院执行院长王文认为,这主要是因为美国智库经历100年左右的发展,已相对成熟。另外,中国智库发展的大背景,与当年美国智库的发展极为相似。

作者

“智库是20世纪初美国政治民主化进程中形成的一种文化现象”,王文说,美国智库大发展的前叶,这个建成100多年的国家内部处于混乱的状态。19世纪 下半叶的媒体“扒粪运动”及20世纪20年代的进步主义运动,推动了美国社会和政治的发展,权力出现了更多的制衡,于是,一批专门为两党、政府出谋划策的 知识专业生产学者也应运而生。“可以称他们为智库学者”,王文说,“智库学者”与高校学者有着相当大的差异,他们直接产出政策效益。一战后,美国GDP高 歌猛进,“智库学者”中有人为政策机构出正向的主意,有人则专门负责“挑刺”。这就是上世纪二三十年代美国的第一批智库建立的大背景,“美国最成功的智 库,比如卡内基国际和平基金会、布鲁金斯学会大体都诞生于那个时期”。

王文认为,促使美国智库大发展的另外两个条件是,20世纪以后,美国社 会上出现了一批具有新教伦理与资本主义精神的慈善家,“他们财力雄厚,希望为国家做贡献,囿于自己的知识能力,愿意出钱请专业人士来为国家出主意。他们的投入正是第一批智库建立的重要支撑”。与此同时,美国卷入全球化,作为一名国际新手,美国在塑造全球秩序的过程中,政策失误多在所难免,急需有专业的团队 对政策进行评估。上世纪四五十年代,美国正面临着这样的境遇。当时有个著名案例,美国发动朝鲜战争之前听取了几个智库的意见,兰德公司出具报告认为,发动 此场战争对美国并无裨益,“中国将出兵救朝鲜”。历史的发展与兰德公司的预测近乎一致,后悔没听智库建议的美国政府后来仍高价买断了兰德公司的这份报告。 在美国塑造新一轮全球化的过程中,第二代智库诞生了,如美国战略与国际研究中心(CSIS)、兰德公司等。

“二战以后,美国的国际地位上升; 越战后,国内参政议政文化日益凸显,政府公信力有所下降,促使一批知识分子参政意识加强”,布鲁金斯学会约翰·桑顿中国中心研究主任李成列举的美国智库发 展背景,许多在中国已显现端倪:中国成为仅次于美国的世界第二大经济体,有关“中国崛起”的声音不绝于耳;在国内,官员更多地表现出倾听民意的意愿。“信 息爆炸时期声音多元而复杂,需要有职业化的政策研究者参与其中,辨别真伪,这是中国智库发展的动力所在。”王文表示。

在中国,智库背后的慈善 家也开始出现。中国人民大学重阳金融研究院就是由人大著名校友、上海重阳投资董事长裘国根捐资两亿元人民币资助的主要项目,“在这笔资金的支持下,我们开 展了‘一带一路’、G20等与国家战略紧密结合的项目研究。”王文感觉,现在越来越多的中国富豪都愿意为国家效力,希望国家的发展道路走得越来越好,国家 如何吸引他们的力量,是一个重要的研究课题。这种变化在李成眼里也是如此:“布鲁金斯学会、卡内基国际和平基金会都是以最初的捐助人命名,我相信不久以 后,就会出现中国的‘布鲁金斯学会’。”

除此以外,李成眼中的中美智库发展还有一个近似的背景——有着国外背景的学者的冲击。“美国智库的产 生受外籍人士影响很深,二战后很多欧洲的犹太学者到美国避难,他们中的很多优秀人士后来进入美国的大学,加州大学伯克利分校正是借助这一股外来力量从名不 见经传的学校变成知名学府;与此相似的是,中国目前有着大量的海归学者,同时还在吸收外国学者作为技术顾问,有助于智库的发展。”

上世纪90年代,伴随“下海潮”,中国的智库曾出现短暂的繁荣期,而与美国相似的背景条件或许可以解释当时那批智库夭折的原因:时机、市场都尚未成熟。

为影响政策而生

智库(thinktank)的叫法起源于一战中被大规模使用的“坦克(tank)”,即思想也有像坦克那样的威力,而从之后智库的表现来看,这架“坦 克”确实表现出了惊人的威力。奥巴马在第一任期中使用的“巧实力”外交(smartpower)是2007年CSIS提出的概念;阿富汗、伊拉克撤军方案 等重大决策都曾经过智库的讨论和谋划;一战结束后建立国际联盟、二战后分区占领德国等想法都来自于智库……美国宾夕法尼亚大学智库和公民社会研究项目主任 詹姆斯·麦甘曾说:智库的目的是服务于决策需求,如果智库的思想产品不能解决决策中遇到的问题,不能为决策所用,就不是成功的。李成接受采访时表示:“两 党政治背景下,有的学者以批评为主,有的以咨政为主。对政府的态度即使是同一个人,在不同时间的表现也不一定一样。因为我们的学术研究与政策紧密联系在一 起,所以学者的表达方式尽管不一,最终目的都是希望能影响政策。”

中国现代国际关系研究院美国所所长达巍曾在美国老牌智库大西洋理事会供职, 从他对美国智库优势的总结中不难看出智库影响力背后的因素:“其一是较高的研究质量。美国的高等教育水平较高,因而美国智库的研究人员普遍具有较扎实的研 究能力,一些转行做研究的前政府官员也有较好的研究素养;其二,美国智库独立性强,他们的工作不是简单地给政府做背书或做政策解读,而是针对政策提出有操 作性的建议,有时对现行政策的批判性还比较强;其三,美国智库与政府部门之间的‘旋转门’,促成了人员在智库与政府之间流动,退休官员对政策和人脉的熟悉 程度直接影响着其智库影响力。”

在许多中国学者看来,美国智库与政策决定机构的沟通交往方式有借鉴价值。全国人大外事委员会主任委员傅莹谈起 智库也曾有过这样的说法:美国领导人和政府与智库关系密切,有人员互换的“旋转门制度”,也有定期通报重大政策和外交活动的制度。这种亲密度王文曾近距离 接触过:“有次去卡内基国际和平基金会拜访某学者,遇到当时的美国国防部长盖茨的演讲,虽然当时也去了许多媒体和听众,但该智库与安全研究无关的大多数雇 员仍照常工作……内部人员说美国高官来这些大智库演讲不是什么稀罕事,不足以大惊小怪。”

王文在其智库专栏《善用退休高官,打造中国式“旋转 门”》一文中专门“解剖”过美国的“旋转门”中蕴藏的裨益:退休官员具备对政策的敏感度,有规划、制定、执行相关政策的经验,也知道政策运行的困难和障 碍,更能理解政策推进的路径与最佳时间点,这便于他们选择研究课题及推进时间点;智库决策影响力的关键,在于能够把高质量的政策研究报告送到最合适的决策 者手里,而退休官员背后的高层关系网为此打开了沟通渠道,可以说,“(他们)为智库提供了最核心、最关键、最有效的智力支持”。王文曾就此访问过10多位 美国智库学者,他们的共识是,有政府任职尤其是高层次职位的官员,是非常合适的智库从业者。这一点可以从美国智库中退休官员的比例看出,以CSIS为例, 其50多位理事会成员中超过一半在政府中任过副部长级以上职位,13名顾问委员会成员全都是前国防部长、国务卿、国家安全事务助理、首席贸易代表或参议员 等前高官。成立或加盟智库,已成为西方国家高官退休后的主流去向之一。退休官员的“旋转门”给中国智库的聚贤引才提供了一些启发,事实上有一些中国退休官 员已开始进行这样的尝试。

对于美国的“旋转门”的借鉴,达巍提出了不同的意见:“美国‘旋转门’存在隐性腐败,人员进出政府寻租空间较大,尽 管美国也有法律管理这种情况,但法律仍有漏洞可钻。”在达巍看来,中国国情现状并不适合照搬美式“旋转门”,比如说中国现行的人事制度,医保、养老等社会 保障还未完全实现并轨,若按美国“旋转门”操作,人员在政府与智库之间来回转很难操作。他觉得,更好的方式是由政府借调智库研究人员到政府部门工作几年。 “中国台湾地区已经在这样做,比如一些政府部门的‘副部长’、‘副主委’等经常由来自高校或智库的学者担任,他们工作三四年再转回学校,这种操作方式在目 前的中国人事制度下是可行的。”至于退休官员到智库任职,达巍也有担忧:“效果不一定好。除了隐性腐败之外,我国高等教育对政策研究能力的训练不足,不是 所有退休官员都有能力做好研究工作。”

达巍认为,美国的智库差异很大,除了一些顶尖智库,绝大多数智库的研究其实影响并没有那么大。“我曾与 美国智库学者交流过,他们认为,可能与中国的体制有关,很多中国智库相比美国智库对政策的影响更大,因为我们有固定的渠道来影响政府。”王文也曾在报告中 提到,从单个智库讲,过去二三十年,像中国社会科学院、国务院发展研究中心等重要智库为改革开放事业作出了巨大贡献,是美国任何一个智库无法比拟的。

今天考量中国智库的影响力问题,可能需要换个角度。达巍说:“现今我们智库面临的问题一方面是研究质量需要提高,另一方面则是我们的决策体制需要改革, 要给智库更多发挥作用的平台,使智库在与政府的互动中提升研究质量。政府在决策过程中怎么用好智库是当前亟待解决的问题。”王文则从三个层次对中国特色新 型智库影响力的提升路径作了思考:“首先是针对政府的话语权,智库的话要让政府听得进,这就要求智库应有扎实的研究,对政策充分了解,而这也寄望于政府能 多给智库一些基本信息;而对于媒体,中国智库目前还缺乏对媒体的影响力,相比之下,美国智库有着较强的议程塑造能力,他们可能背负着某些政策诉求,经常抛 出一些smartpower、G20等概念,吸引媒体围着他们转,在民主进程加快的时代,这种概念会借助媒体影响大众,进而借助大众呼声影响政府修改政 策,在这个过程中,政府要跟社会大众打交道,因此也有求于智库,最终形成一种良性循环;至于国际话语权,现在国际上的主流论坛基本上都由欧美智库撑场,比 如达沃斯的背后是瑞典的智库,而香格里拉论坛则是英国智库主导,而在这样的全球性论坛上,欧美智库作为主角,其建立的主题很容易就能引起全球参与讨论,这 也值得我们关注。”

“美国智库对政策的影响力是否能定量化衡量值得商榷。”李成对智库“影响力”的看法则谨慎而客观,“政府政策中多少意见来 自于智库我们很难测定,而且有时会受决策者风格影响,我们不做影响力研究。有时与其说是智库影响政策,不如说是政府、党派想要通过智库使政策得到民众认 可。”李成认为,提升中国智库的影响力,关键还是专注于研究能力,出具高质量的报告,这也是布鲁金斯学会得以常青的秘诀之一。“在中国积极投身全球事务的 今天,中国智库的发展桎梏不能简单归结为缺少宣传包装、改变形象的手段,中国智库要争取话语权,中国财力上升只是其实现的第一步,接下来中国智库需要不断 地学习、了解世界,‘走出去’用西方接受的话语讲述中国故事,这需要一个过程。”李成强调,对于中国智库来说,尤其要注意的是,不能靠在政府身上做命题作 文,将研究能力用于为一个政策题目作论证。

彼处并非乌托邦

美国智库的生态圈到底长什么样,每个人心中自有一番景象。

王文的印象是,“随便走进智库街的某家餐馆、咖啡厅都有可能遇到某位著名智库学者”,这是王文数十次去“智库街”留下的印象。他在这条街上他偶遇过的人 物包括美国前财长鲍尔森、前驻华大使芮效俭、著名中国问题专家兰普顿、李成等,甚至还有许多欧洲、亚洲的著名学者,学者之间的高频率接触让他惊讶。

在其中工作过一段时间的达巍觉得,那段工作经历与现在相比,有时错觉“做的不是一份工作”。“那边相对轻松,研究中主要依靠那些‘明星学者’,智库研究团队内部等级挺森严的。这里更讲究团队合作,同事之间的关系更为平等,但是‘明星学者’也要少得多。”

发展到今天的美国智库有着许多中国学者向往的特质,比如较充分的资金支持。在美国,一流智库的年均经费支出为2000至3000万美元,佼佼者如兰德公 司2012年预算约2.6亿美元,资金的丰厚保证了美国智库为研究人员提供更多的实际调研机会和保持一定的宣传效果。值得一提的是,美国智库至今依然可以 通过社会捐款来维系强大的“金融蓄水池”,如布鲁金斯学会80%的捐款都来自于社会,其主要原因是美国可以通过社会捐赠来避税,而捐赠“减税”正是在第一 批智库背后的商业巨贾推动下写入法律。由于避税的激励,美国捐赠多来自于个人,几乎每个家庭都有捐赠。

再比如,智库中研究人员的社会地位、待 遇水平以及包括学术自由与机会自由在内的职业性激励。王文发现,美国智库中相当于教授级别的高级研究员年薪大概为15万美元甚至更高,相比高校一般教授的 7、8万美元的年薪,高出不少。其次,“旋转门”为怀抱政治理想的人进入政府提供了机会,而对于一些有着现实主义情怀的学者来说,打交道的都是议员、外 长,讨论的都是事关国家的政策,能清楚地看到自己在影响现实,这也有着很强的吸引力。同时由于常与媒体打交道、善于社会活动,美国智库学者的社会地位也较 高,能与官员平起平坐。而进入这些顶级智库的门槛却并不是一刀切的“高标准”。“比我们想象得更实用,没有一味强调高学历。”王文介绍,美国智库在聚贤引 才时更看重人的研究能力、社会活动能力强等特质。

尽管向往的内容很多,但学者们对“取经”一事还是十分审慎,一来美国智库个体差别很大,就算 是一家智库,受资金影响表现也时好时坏;更重要的是,临摹“美式经验”,不能不考虑美国智库发展的政治背景。美国智库业的特性正是由美国政治制度造就,其 政治社会土壤就是两党制。“美国社会的意识形态多元,互相竞争,每个政党都需要由游说集团通过国会去影响政策、理念,各种声音在这种竞争博弈中达到平衡, 这也为智库的发展提供了广阔的市场空间。”达巍介绍,目前美国智库分为几种类型,质量最好的几家大型智库还是近100年前成立的那几家研究型智库。在数量 上更多的美国智库是倡议型、鼓吹型智库,这种智库往往受命于特定意识形态和利益集团,比如保守派支持的智库会大量发出支持自由贸易、反对同性恋婚姻的声音 等。“他们有很多的研究设定,一开口就知道他们要说什么,这当然会影响他们的研究质量。”达巍说,“上世纪70年代以后建立的智库很多都是鼓吹型智库,中 国智库在向美国智库汲取经验时,要避开这类智库。”

李成赞成不要把美国智库想得过于理想化和神秘化。他认为,许多人赞誉的美国智库优势,中国 也具备或正在形成,中美智库的差异日后会越来越小。“目前中国智库有着发展的绝佳时机,中国尤其是经济表现在世界上举重若轻,中国政府重视支持发展智库、 研究人员日趋成熟、企业壮大、公众愿意参与政策制定,都为智库的成长提供了一个良好的环境。中国的智库要达到全球一流智库标准需要一定的成长周期,这个周 期不会在十年内完成,但照目前的发展环境看,三五十年的预期也未免太长。”

对于中国智库未来的发展趋势,李成赞成多元发展。“我们常用‘独立 性是布鲁金斯学会的座右铭’来表达我们对独立性的看重,布鲁金斯学会忌讳其学者为政府站台,因此我们获取任何政府资助时都极为谨慎,这有着西方的政治背 景。而在中国背景下,中国智库的发展不应该是完全独立的,而应是多元的,在保持专业客观的同时为政府、社会团体多出谋划策。”

王文认为,欧美 智库提倡的“独立性”,指的是基本立场相对于民主党或共和党的“独立”,学理逻辑与论证的客观,以及他们在出台政策报告过程中保持一定的独到观点。智库不 会刻意与政府保持距离,有的资金大量来自于政府,比如CSIS2012年年度预算中21%来自于政府,中国特色新型智库建设,既要防止“独立性”的误解而 出现与政府对立化趋势,也要避免仅为政策出台做注脚的“迎合化”倾向。

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