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文章

以人为本,还是“以人口为本”?

编者按:原文刊登于2011年12月16日的
《财经》杂志

2011年,世界与中国人口发生了两件历史性大事。一是在10月底,世界人口跨越了70亿人的里程碑,二是中国人口在2010年底达到了13.4亿的新高峰。

这两件大事似乎都传达了一个显而易见的信息,控制人口依然是世界和中国面临的头号问题。

然而,这两个人口变化的里程碑背后故事则更复杂,更具有历史意义。

世界人口增长转向

虽然全球人口达到新的高度,但第70亿位地球人类成员到达的时点,已经比主要国际组织原来的预测一晚再晚。与此前世界人口增长趋势相比,世界人口最近增加10亿人的时间从不断加速转为开始减速,这在人类历史上是第一次。

回首过去,世界人口在过去半个世纪中经历了两次历史性转变,从先前加速增长转为减速增长。20世纪60年代之前,世界人口变化的趋势是增长率不断提高的。全球人口规模花了1万年时间,即从公元前1万年到公元元年,才从约600万人增加到约2.5亿人。此后又经过约1800年,才达到第一个10亿,马尔萨斯对全球人口激增的悲观预言,就是在全球人口规模接近第一个10亿时发出的(1798年)。在此之后,世界人口的增长速度不断加快,从第一个10亿到第二个10亿之间的时间被缩短为130年,达到第三个10亿则仅用了30年(1960年),再到第四个10亿花了14年(1974年),第五个10亿用了13年(1987年),而第六个10亿用了不到12年(1998年)。

因为人口基数越来越大,即使增长速度不变,每增加10亿人的时间也应更短。而增加第七个10亿的时间并没有被进一步缩短,反而被延长。这是因为一个全球人口历史性的新变化发生了,即人口增长率开始下降。

不仅如此,人口增长率下降的幅度非常之大。上世纪60年代,世界人口增长速度达到高峰,年均增长率为2.2%,目前,增长率降至1.2%,并在继续下降。这两个不同的增长率,给人口增长带来的影响是截然不同的:按2.2%的年增长率计算,人口规模翻番的时间是32年,而以1.2%的年增长率计算,翻番的时间是58年。

世界人口增长减速的根本原因是生育水平急剧下降。从1950年至2005年,全世界妇女平均生育水平由4.9个孩子下降到2.6个,降幅达47%。在占世界人口多数的发展中国家,生育率下降幅度更大,由5.9个孩子下降到2.5个。很显然,不管是在什么经济发展水平、政治制度、宗教信仰与文化传统的国家,随着健康水平提高、死亡率下降,生育率水平都会大幅度下降。这是世界人口史过去50年最主要的故事,也是造成现在诸多国家,尤其是发达国家面临经济与社会挑战的最深层原因之一。

由于生育率持续下降,越来越多的国家开始面临人口结构由下大上小,即年轻人多于老年人,向上大下小的结构,即老年人的比例不断上升的方向变化。这种变化对资源分配、经济发展与社会政治稳定都在产生巨大影响。

一个常见、但是根本错误的认识是,把过去50年中,人口从30亿急剧增加到70亿归结为孩子生得太多了。实际上,除个别国家的极短历史时期之外,过去一两百年间,世界生育水平并没有上升。20世纪世界人口剧增,是死亡率大幅度下降的结果,是人类福利历史性进步的结果。在20世纪短短100年中,全世界人口平均期望寿命翻了一番,由世纪初的约30岁,激长到世纪末的60岁。人类从来没有过这么好的一个世纪,也很难想象未来还能有这么好的一个世纪。

在人类漫长的历史中,由于死亡率很高,人们必须保持较高的生育水平,才能保证生存和延续。人口期望寿命为30岁时,25%以上的婴儿活不过第一年,仅50%的人可以活到25岁。为了有两个至三个存活的子女,需要生五个到六个孩子。20世纪中期,在死亡率大幅度下降的同时,历史上延续下来的,与高死亡率相应的高生育率没有同步下降,这才造成了人类历史上史无前例的人口急速增长。

在世界人口总量继续扩大的同时,也依其变化的方向分为三类不同的区域,在占世界人口约40%的国家,其中囊括绝大多数经济发达国家,人口老龄化不断加剧,人口减少已经开始;在另外的40%国家,人口增长也已大幅度减缓;只有在占人口总数约20%的国家,人口增长依然很快,而这些国家主要集中在非洲部分地区。

中国人口的新时代

作者

王丰

Former Brookings Expert

就中国而言,2011年4月公布的2010年人口普查结果,更是一记警钟。

普查数据进一步证实了人口学者多年来的研究结论,即中国人口生育水平自上世纪90年代初以来,已降到了很低水平,甚至比预期的还要低,而人口老龄化则在加速到来,来得比预想的还要快。

此次人口普查结果表明,在2000年至2010年之间, 中国人口年均增长率仅为0.57%,其增长水平仅相当于上一个十年的二分之一,或中国刚开始控制人口时——上世纪70年代初的五分之一。

普查结果还表明,中国近年来每对夫妇平均生育子女数量仅为1.5个左右,远低于每对夫妇生2.1个孩子的正常更替水平;60岁及以上老人占总人口比例已达到13%;65岁及以上老人比例也已逼近9%。这意味着,西方发达国家用100年走过的人口老龄化历程,中国只用30年就走完了。

与世界上诸多发展中国家一样,经历了20世纪后半叶人口剧增后,中国也彻底进入一个低生育率、加速老龄化、城市化的新时代。而由于中国人口的死亡率与生育率下降比其他国家更快,其老龄化的势头也更迅猛。

与其他国家不同的是,中国至今还在继续执行30多年前开始的独生子女政策。按现行政策,近三分之二的夫妇只能生一个孩子。在越来越多年轻人不想生孩子,越来越多的国家鼓励生育政策不见成效的时候,中国政府还在投入巨大人力物力,不让人们生育第二个孩子。这种既伤害个体家庭,又不增益社会的政策,与世界和中国的现实人口发展趋势相背离。

过去近十年间,公众和学者观察到中国人口新形势,并考虑到现行独生子女政策实施了30年之久,已显露诸多弊端,多方强烈呼吁马上停止独生子女政策。

在认真研究讨论的基础上,国内从事人口研究的所有学术带头人曾在2004年和2009年两度联名上书中央,呼吁尽快试点,向一对夫妇生育两个子女的政策过渡,并最终把属于个人的生育权归还给个人。呼吁人中包括多位人大代表和政协委员,支持人中也不乏曾亲身参与制定实施计划生育政策的各级干部。2011年“两会”期间,“开放二胎”政策的提议曾一度成为最受关注的议题。

尽管独生子女这一史无前例的政策,在制定时便被认定是逼不得已的应急之举。但这一应急就是30年,至今迟迟未见松绑,不实行调整的推辞众多,其中之一,就是再等等看,尤其是看新一轮的人口普查结果。

然而,在最新人口普查结果出来之后,大家等来的又是一声哑炮。中央精神还是要坚持以一孩政策为核心的现行生育政策,稳定已经低得不能再低的生育率。与不久前公布的“十二五”规划一样,政府也提到对现行生育政策要做进一步的完善,但至于如何完善,则是既无细节,也无行动。

一项既关系到中国千家万户百姓的切身利益,又决定中国社会未来命运的重大公共政策,又被排到了需要马上应付的各种危机后边,“等待着进一步研究”了。

公共政策谁来负责?

这一声哑炮不仅使人口政策修改再次错失时机,更反映出中国在一系列重大公共政策决策、制定和执行过程中的深层问题。这里包括三个方面问题:政策制定的目的、制定和修改政策的过程,以及公共政策制定和实施的责任制。

就计生政策来说,它的目的似乎是清楚的,就是通过控制人口,来帮助经济增长,造福于民。当年的政策制定者认为,人口增长过快,人口太多,滞缓了经济增长,危害了所有社会成员的利益。为了达到控制人口的目的,国家要求一部分人只生一个子女。通过他们的牺牲,造福于整个社会,造福于子孙后代。

如果这项政策的根本目的是造福于民,那么今天就应该按照此标准来重新审视这项政策。几十年来的实践表明,经济发展的真正动力是市场化改革,而不是少生孩子。在市场经济的环境中,随着生活和教育水平的提高,生育水平自然就会下降。世界是如此,中国也是如此。人口越是稀少的地方,往往就越是贫穷落后的地方。

如果这项公共政策的真正目的是为了家庭和社会成员的福利,那么我们不禁要问,现在全国近40%的刚结束生育期的家庭只有一个子女,全国城市70%的家庭只有一个子女,这对这些家庭现在和未来的影响是什么?如果是为了全社会的集体福利,有没有必要让家庭和个人做出这样的牺牲?在评审政策目标时,是以人为本?还是“以人口为本”?

当年制定独生子女政策时,还没有公共政策这一概念,有的只是政府政策。尽管在政策制定时,社会上也有过不同意见,但当时并没有把不同意见纳入讨论和论证的机制。令人遗憾的是,30多年后的今天,对如此重大的公共政策修改,仍然没有健全的机制。

目前,对一项公共政策的检讨仍是政府部门的专利,而有关政府部门在此方面的记录却难以让人信服。在过去十几年中,国家计生部门公布的生育水平,一直高出统计部门调查出的实际生育水平,而实际人口增长数又屡次低于自己制定的人口增长目标。五年前出台的耗资数千万,号称有数百人包括数位院士参加制定的《国家人口发展战略》,也同样对基本人口指标严重错估,依此所得的一系列判断也出现偏差,导致了在生育率已经长期低于更替水平之下时,还要继续稳定低生育率的错误政策导向。而与此同时,众多人口学专家和学者的声音却一再被拒之门外。

需要指出的是,生育政策是一项尤其需要前瞻眼光的公共政策,因为这项政策的很多效果要在10年,甚至20年以后才会显现出来。生育政策调整迟迟不见行动,这将对中国的个体家庭和整个社会造成长远的负面影响,这种影响是无法弥补的。

独生子女政策实施30年来,全国累计已有1.5亿个独生子女家庭。按政府公布的近70%的一孩率推算,现在每年出生的1500万左右的婴儿中,有1000万以上为独生子女,即使这些婴儿中一半今后能有兄弟姐妹,每年新增独生子女的数量仍然有500万,而独生子女的家庭今后在养老等方面都将面临很大的风险。

世界各国在生育率下降到更替水平以下之后,对生育由控制转为鼓励的政策调整都有不同程度的滞后。中国周边几个国家和地区的政策调整滞后期约为12年-15年。就目前而言,中国的人口政策调整无疑比其他国家要迟缓得多,因此将会至少剥夺几千万个家庭生第二个孩子的机会。

与此同时,由于近年来的低生育率,中国劳动人口减少,人口加速老龄化已走上不归之路。仅未来20年,20岁至59岁工作赋税人口与60岁以上退休年龄人口的比例,就将从五比一骤降至二比一。这不仅对劳动力供应、市场内需、储蓄产生影响,也会对税收、养老与医疗费用支出造成巨大压力。纵观近年来一些西方国家因人口老龄化导致公共负担加重,致使经济和社会面临危机,正在加速老龄化的中国,在未来面临的挑战是不难想象的。

2012年,不应该再是让中国家庭空等的一年,人口政策调整也不能再拖延下去了。

(王丰系清华-布鲁金斯公共政策研究中心主任、复旦大学社会发展和公共政策学院教授)

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